［公共管理与公共政策］行政扩张型虚假城市化现象的机制分析
作者：李 学
《东南学术》 2006年 第02期
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作者简介:李学，中山大学政治与公共事务管理学院行政管理专业博士研究生。
摘要：在城市化的进程中，地方政府官员利用现有市制制度与相关政策的缺陷，采取各种策略规避国家制定的管制标准，盲目追求城市数量的增加、城市级别的提升与城市管理范围的扩大，虚假提高当地的城市化水平，并获取其间的非法收益，国家城市化政策异化为行政权力扩张的工具；分析其产生的内在机制，有利于完善我国的城市化政策。
关键词：行政扩张；城市化；机制
中图分类号：D625
文献标识码:A
文章编号：1008-1569（2006）02-0043-07
长期以来，由于受城乡二元结构制度安排的影响，我国的城市化水平滞后于经济发展水平，直接制约了农村经济和整个社会的可持续性发展，在“三农”问题愈来愈受到人们的广泛关注的背景下，学界和政府日益认识到解决农村问题的关键在于农村之外，把城市化作为解决“三农”问题的基本出路。但是由于我国的城市化道路是政府主导的城市化模式，在推进城市化的过程中，各级政府盲目追求较高的城市化水平，将城市管辖面积的扩张、城市级别的提高与城市数量的增加，作为提高城市化水平的重要策略，背离城市化政策的初衷，涌现出许多虚假的城市化现象，引发了大量的社会问题。由于其间的政府行为具有很强的行政权力扩张冲动，概称之为行政扩张型虚假城市化现象。本文试图从组织分析的角度，以委托—代理理论为理论基础，探讨这一现象背后的制度结构与激励机制。
一、行政扩张型虚假城市化现象的内涵与表象
城市化一词是由英文Urbanization翻译而来的，国内学术界对城市化的研究尚未形成一个同一的意见，对于如何理解城市化这一概念有着不同的理解和表述，不同的学科和不同的学者形成了各自不同的看法。但是一般都比较认同下述基本观点“城市化是指人口、地域、社会经济关系、生活方式由农村型向城市型转化的自然历史过程。”①一般意义而言，城市化表现为农村人口向城市或城市地带集中的现象或过程，其实质是在农业生产力和非农业生产力发展的基础上，实现农业和非农产业、从事农业的人口和从事非农业产业的人口地理空间上的分工和分离，非农产业和人口在较大的地域范围内集聚，从而使城市规模扩大、城市数量增多、城市人口增加的过程。城市化水平的提高表现为城市规模的扩大和城市数量的增多，但是必须建立在职业的非农化与管理体制转变的基础之上。
行政扩张型虚假城市化，是指在农村城市化的进程中，地方政府利用国家城市化政策的缺陷，单方面的将农村户籍人口转变为城市户籍人口，追求城市管辖范围的扩大或城市级别的提高，而其间被“城市化”的人口和地区仍然采用农村的管理方式，无论是空间形态、职业特征，还是生活方式都没有发生根本的改变，政府行为具有很强的行政权力扩张冲动，虚假的提高了城市化的水平。国家的城市化政策异化成为地方政府和政府官员追求私人政绩的手段，将城市化率的提高简单的归结为城镇人口在总人口比重的提高，违背了城市化发展的客观规律。国家统计局提供的数据显示，自从改革开放以来，地方政府提供的数据表明我国的城镇人口已经达到5.02亿，城市数量达到660个，按照这个统计数据我国的城市化已经达到了45%，有的学者研究甚至得出城市化率已经达到60%，很显然我国的城市化率被夸大了，其间存在着大量的虚假现象。
客观而言，对虚假城市化的现象进行描述与分析，存在着诸多困难，因为作为一种社会现象，虚假城市化现象是与城市化进程联系在一起的，详实的描述某一时点上的城市化比较困难，加之城市化涉及到社会个体的就业状况、获取的公共服务以及管理体制各个方面，任何未得到城市居民全部待遇的农民，都可以是认定为虚假城市化代价的承担者，穷尽虚假城市化现象并非易事。在此，只能尽量将纳入研究视野内的行政扩张型虚假城市化的现象进行描述，或许这些虚假城市化现象之间存在着一定的联系，但这并不影响该项研究的理论意义与现实意义，城市化进程中的虚假城市化现象主要表现为：
（一）盲目扩大城市管辖面积，觊觎土地收益。在推进城市化的过程中，地方政府为了加快当地经济的发展，利用现行土地制度的缺陷，低价征收农民的土地，用计划经济的手段获取农民的土地，而用市场的手段出让土地，以地生财，用于建设政绩工程，城市化政策沦落为侵吞农民利益的一种“合法化”的工具，由于管辖面积越大，能够获取的土地收益就越多，地方政府都有强烈的扩大城市管辖面积的冲动，将并未进行根本的城市化改造的农村区域纳入管辖范围，掠夺式地粗放使用农村土地，忽视城市化的内涵，规避城市化进程中提供公共服务的责任，是城市“摊大饼”式发展的根源，这种行为方式表面上提高了城市化水平，实质是地方政府获取土地收益的外在凸现，
（二）进行区划调整，提升城市级别。我国城市管理体制将城市划分为不同的行政层级，不同级别的城市所拥有的行政资源是不同的。在推进城市化的进程中，一些地方政府通过行政区划调整，扩大城市的规模和管辖范围，追求城市行政等级制度的升级，借以提高城市化的水平，致使在城市辖区内存在大量的农村地区，大大降低了城市的辐射作用和带动作用。这种城市化的方式，一方面迎合了上级政府提高城市化水平的偏好，是建设政绩工程的需要；另一方面，当任行政官员通过隐瞒信息、虚报数据的方法，实现城市级别的提升，可以扩张拥有的行政资源，增强其在官僚组织中的权威，这些政策资源主要包括：按照城市的标准行政机构框架配备领导班子与进行部分设置，扩大自己的行政权力，满足官员扩大权力的冲动；获取对应的财政资源，设立城市后或城市范围扩大后，国家就需要扩大财政支出，用于城市的基础设施建设或城市发展。例如与县城相比，设立县级市后可以提留7%的税收作为城市建设维护费。
（三）盲目增加城市数量。在农村城市化的进程中，虚假的城市化还表现为地方政府为了提高城市化的水平，盲目增加城市数量，主要通过县改市或乡改镇的方式，实现城镇数量的扩张，造成县级市与建制镇遍地开花。统计数据显示：从1983年起至1996年止，共有401个县撤县设市；从1978年到2002年，平均每年增加735座建制镇。事实上，地方政府为了达到国家设立城镇的标准，弄虚作假，盲目地编造各种指标，以行政手段替代城市发展，这种畸形的城市化方式非但没有起到提高城市化水平的政策目的，反而诱发了大量的腐败行为和对农民利益的侵害，背离了城市化政策意图。
行政扩张型虚假城市化现象的出现，是在特有的时代背景与制度约束下，政府行为的产物，有着其自身独特的形成机制。政府在城市化进程中，可以适度的发挥推动作用，通过制度的创新，摈除阻碍城市化进程的障碍，而不是通过行政手段刻意地提高城市化的水平。通过行政区域调整和城市升级的行政扩张型城市化手段，有悖于城市化政策的初衷,这种城市化的方式表面上提高了城市化的水平，但是“由于这种提高不是生产要素的自由流动和合理配置的结果，而是政府领导人意志的反映，因而在本质上它和城市化滞后一样是脱离工业化和经济发展实际的，它将导致资源的浪费，损害经济增长。” ②其危害直接威胁到了我国城市的健康发展和城市化进程的有序推进。剖析行政扩张型“虚假城市化”的内生机制，有助于厘清我国城市化的约束机制与现有理论研究的局限性，对于政府完善与制定城市化政策有着一定的借鉴作用。
二、行政扩张型虚假城市化现象的激励机制
任何社会现象都有其自身的内在机制，可以从不同的角度进行分析。埃尔斯特认为：机制是指出两个事物间的可能存在的因果关系，这种关系是经常发生的、易于识别的因果关系。③行政扩张型虚假城市化现象的出现，主要是一种政府的组织行为，可以借用组织研究的委托—代理理论进行分析，解释我国城市化进程中的这一特殊现象，剖析其背后隐藏的组织激励机制。但在解析这种“虚假的城市化”现象之前，必须回答的问题是：为什么这种类型的虚假城市化现象可以看作是一种组织行为？
大量的研究文献表明，我国城市化滞后的根本原因在于城乡二元分割的制度安排。中央政府将推进城市化作为解决城乡二元问题的有效途径，迫切要求地方政府摒弃其间的不合理制度，打破城乡之间的严格界限，形成农村居民向城镇转移的有效途径。但是，在城乡刚性利益格局的约束下，地方政府完全地放开城乡之间的界限，会给任内政府的公共服务带来很大的压力，在推进农村城市化和解决城乡二元结构问题时，基层政府并不具备完全放开城乡二元制度分割的激励。因此，基层政府在推进城市化的过程中，基层政府的选择必然是既不会给现有的管理体制带来巨大冲击，又能向上级组织显示其行政绩效的途径，通过行政性手段，追求城市管理范围的扩大或城市行政级别的提升，无疑是一种非常理性的行为：一方面，这种途径既能在表面上扩大城市的范围、提升城市化的水平，可以向上级政府发出有效的信息，使其在“政绩锦标赛”中处于有利的地位；另一方面，由于这种行为当期并没有对地方居民的利益发生直接影响，地方居民基本上对此持肯定态度或默然的态度。地方居民的这种“理性”的非理性行为，使得地方政府官员几乎不会受到地方居民的影响和制约（如上访和群体性事件），加上我国目前的公共行政，缺乏群众参与的有效途径，行政信息不公开，地方居民很少了解到基层政府的行为对自己长期利益的影响，这种途径的城市化便逐渐脱离了城市化的核心主体地方居民，演变成为一种官僚行为。
一个国家在城市化过程中，扩大城市管理范围、增设城市和提升城市级别的公共政策，是提升城市化水平的重要手段，其存在着一定的必要性；但是这些政策是用来为城市化服务的，并不是城市化发展本身，只有在一个地方实际的城市化水平发展到一定程度的基础上，才能使用这些政策工具，任何国家都为此设置了特定的标准体系，其效果取决于一国的制度效力。在我国的城市化进程中，地方政府往往采取策略性的行为，弄虚作假，绕过国家制订的标准，违背城市化发展的内在规律，虚假地提高城市化的水平。一方面，获取相关制度安排的行政收益；另一方面，地方行政官员增强了在“政绩锦标赛”中的竞争力，满足中央政府的政策诉求，加上我国现行行政管理体制的特点，使得官僚组织体系具有明显的封闭性，各个级别的政府官员面临着相似的制度环境和政绩考核制度，官僚组织内的上级政府并不具备揭穿下一级政府的“欺骗”行为，在地方居民缺乏“进入”和“呼吁”的激励的情况下，行政扩张型的虚假城市化行为就异化成为一种组织现象，可以使用委托—代理理论进行分析。
（一）城市化进程中的委托代理关系
委托—代理理论，又称代理理论，此理论学说在否定新古典经济学的无成本交易假设的基础上，系统地分析商品与劳务的双边或多边交换，主要包括信息不对称的各种形式，对各个行为主体的影响。委托—代理理论认为：“组织可以视为委托人和代理人之间关系的显形和隐性合同的约束，其中委托人和代理人为各自利益而采取行动。” ④通过上文对虚假城市化的分析，行政型“虚假城市化”实质上是一种组织现象，因此，可以运用委托—代理理论分析其背后的激励机制。
在推进城市化的进程中，委托人是中央政府，代理人是地方的一级政府。在推进城市化的进程中，为了提升城市化的水平，中央政府制定出一定的基准标准，符合这些标准的地区和城市，可以通过上报国家职能部门，实现行政升级、扩大城市管辖的范围或设立城市管理体制，并获得相应的优惠政策。由于中央政府管理范围比较广泛，不可能获得各地的具体信息，所以，将其委托给地方一级政府；作为委托人，地方政府在行政管理的过程中，如果发现相应的城市或地区达到了国家制订的标准，就可以通过合法途径，实现扩大城市范围或城市升级的目标，并获得相应的利益。但是，问题的关键在于地方政府存在着强烈的机会主义激励，偏离中央政府的政策目标，由于可以采用反向策略，获取城市范围扩大等委托合约的利益，而不用承担相关的后果，因此，地方政府的偏好会采取相应的策略，绕过中央政府设定的标准，而获取相应的利益，而不是坐等城市发展达到相应的标准，而且我国现有的市制制度与中央制定的相关标准，降低了被发现和惩罚的几率，隐性地激励了地方官员逆向选择行为。
（二）隐性制度激励
行政扩张型虚假城市化现象，是在现有的制度安排存在缺陷的前提下，具有自私理性的政府官员追求自身利益的结果。换言之，城市化进程中的相关制度设计，隐性地激励了地方政府的机会主义行为。周雪光教授在进行组织现象分析的研究中指出：“仅仅承认（这些）机制的存在在理论上是没有什么意义的，有意义的是我们可以用某种机制把这个问题讲清楚，可以把这些机制发生作用的条件讲清楚。”所以，有必要分析行政扩张型虚假城市化机制发生作用的前提条件，事实上，市制制度不合理与设置标准的模糊性是我国行政扩张型虚假城市化现象的直接诱因。
1.市制制度不合理。市制制度主要指城市的行政区划制度，是一个国家的城市化进程中具有重大的理论和实践意义的课题。严格意义上的市制制度指的是城市建制制度，即行政区划体制。我国现行的市制设立制度与国际通行的市制制度相违背，是造成“虚假城市化”现象的重要的制度前提。国际上通行的市制为“统一型”模式，城市行政辖区与城市建成区范围相差甚微，城市辖区内的农业用地比较少，且这较少的农业用地是作为郊区农业发展的需要或者城市发展的备用土地，这种市制设立方式在理论上比较合理，在实践中也比较容易操作和把握；我国现行的市制设立方式为“广域型”，是80年代以来由“切快设市”模式为主向“整县改市”模式转变过程中形成的。在城市管理的辖区内存在大量的农村地域，辖区内农业人口所占比例较高，造成城市的人口结构倒挂，这种市制制度“改变了市是纯粹城市地区地方行政建制的性质，从而使市兼具一般地域性地方行政建制的特点”。⑤
由于现行的市制制度模糊了城市的概念与客观存在的城乡的地域界线，在城市中允许大量的农村地域与城市地域并存，给中央政府的城市化政策推行带来了许多不利的因素。城乡标准的模糊，大大提升了中央政府监管的信息成本，即使中央政府对地方政府的行为有所察觉，也难以准确地衡量地方政府行为的违规程度，使得中央政府制定的各项指标形同虚设，刺激了地方政府通过上述方式虚假地提高城市化水平的行为；这种市制设置方式诱使地方政府在城市化的进程中，弄虚作假，人为地改变城市的各项指标，进行城市级别晋升竞赛；或强制性地扩大城市管理区域的范围，侵吞农民的土地权益，将从中获取的收益作为“第二财政”，用于建设“政绩工程”。
2.行政设置标准模糊。由于我国的城市发展水平比较低下，加上长期城乡二元分割制度的影响，城市化的水平需要提高，通过行政手段扩大城市的管辖范围或提高城市的行政级别，可以为城市化水平的提高奠定良好的基础，但是现有的行政标准过于模糊，不利于在行政管理过程中成功地进行实施。行政设置标准实质上是国家（中央政府）为推进农村的城市化所进行的制度设计，制度设计一个必须解决的重要问题就是确保执行者按照设计者期望的方式去执行，而不是歪曲制度设计者的目标，滥用制度设计者赋予制度执行者的权力，为自己谋取私利。由于现行的行政设置标准，比较模糊，确认指标体系过于简单，降低了地方政府在推进城市化进程中所受到的约束，为制度的执行主体提供了潜在的激励，地方政府可以采取一些策略，微妙地绕过这些存在的“门坎”，获取非法收益，使之形同虚设。另外，在实际操作过程中，目前所设立的各项标准如非农业人口比例、工商业发展水平、乡镇企业规模等指标不仅过于简单，而且体系的科学性不足，缺乏科学的统计方法，不利于严密的定量分析，实际上也失去了预设的“筛选”功能，降低了地方政府机会主义行为被发现的概率。
（三）地方政府的策略分析
现有的制度缺陷，只是为地方政府的机会主义行为提供了潜在的诱因，如果地方一级政府，严格按照中央的利益行事，实事求是地运用行政手段，推动城市化的进程，则这种类型的虚假城市化现象将不会出现在公共行政的实践中。但是，在委托—代理关系中，代理人有着和委托人不同的目标和利益，代理人在此过程中，存在着机会主义行为的风险。“在委托人和代理人之间存在信息不对称，对于他们的行动及其结果，代理人通常比委托人拥有更多的信息，因此，委托人很难监督代理人。”⑥代理人可以利用信息不对称的特点，追求自身利益的最大化而损害委托人的目标和利益。
在城市化的进程中，可以将国家的行政设置标准看作一份合约，地方政府只有在符合这份合约规定的前提下，才能提出申请，获取国家相应的政策收益，如实现撤县设市、撤乡设镇等，这本质上是有利于城市化水平提高的。但是，在城市化的进程中，地方政府作为委托人，其利益有着偏离原有政策目标的强烈冲动。现阶段的城市化发展受城乡二元制度安排的资源约束，地方政府按照市场的手段推进城市化，会给城市政府的资源带来很大的压力，所以地方政府其实不愿意真实地达到国家设定的各项要求。地方当任官员如果能够采取相应的策略，扩大城市的管辖范围或虚假地提高城市化的比率，不仅可以获得中央政府的政策资源，而且可以向上级政府传达强烈的政策信号，提高自身在“政绩锦标赛”中的竞争力，所以地方一任政府在国家推进城市化的政治背景下，几乎不可能听任地方城市发展水平达到国家规定的标准时，才去履行国家设定的政策合约，进行撤县设市、撤乡设镇、撤县设区等工作，而是尽可能的利用委托—代理关系中信息不对称的特点，超越地方经济发展和城市化发展水平的现实，采取机会主义策略，绕过国家设定的标准，实现自己的利益诉求。在此过程中，地方政府采取的机会主义策略通常包括：编造数据、调整区划、游说等方式。
1.编造数据。编造数据，绕过国家设定的相关标准，是地方政府常用的手法。由于信息不对称，中央政府面临着巨大信息成本约束，验证地方政府提供的信息数据是否符合地方发展的现实是极其困难的，所以地方政府存在很强的逆向选择的动机去编造数据，“上指标、造工程”，使其地方经济社会发展的数据资料符合中央政府制定的标准，为实现其行为目标服务是一种常见的行为。一方面，鉴于巨大的信息费用和行政成本，中央政府发现其机会主义行为的风险是非常低的，地方政府存在着很强的侥幸心理；另一方面，即使被发现，与贪污腐败行为相比，由于这种行为并未产生极大的恶劣的社会影响，地方政府完全会以服务地方经济发展为借口，逃避委托人的惩罚。因此，编造数据是地方政府常用的策略之一。在进行实地调研的过程中，发现Ａ省的某县于1994年升级为县级市，当地相关公务人员反映，为了实现设市的目标，当任的官员不仅放弃了国家级贫困县的优惠政策，而且瞒报、谎报数据，当期汇报税收和国民生产总值数据，经过近10年的发展才勉强达到，每年额外增加了500—600万元的税收负担，给地方的经济发展带来很不利的影响。
2.调整行政区划。由于国家对设立新的城镇或城市的升级，需要有达到一定的城市规模，如建成区面积、城区人口等指标，因此，为了顺利“通关”，地方政府必须使自己的管辖领地范围达到设定的指标，调整行政区划，进行政区变动是一种重要的变通手段。通过行政区划的调整，使辖区内的人口或建成区面积达到设立的标准。这种城市化行为方式不仅没有起到城市化的目的，反而会造成行政区划调整的混乱和随意性，而且由于行政区划的调整，行政官员的工作需要进行相应的调整，加上公章、信封、办公用纸、公文信函的转换，常常劳民伤财，成为行政官员的竞争游戏。
3.游说。采用游说的手段，获取城市化水平提高的相应租金，也是地方政府一种常见的机会主义行为。关于游说与寻租的已有研究文献，多集中在私人利益集团通过某种手段获得某种垄断、限制或特权，谋取自身的利益，而较少关注其理论假设对政府机构运行的影响。事实上，完全可以借用政治经济学的寻租理论，分析我国地方政府在以行政手段推进城市化进程中的行为。在国家相关的行政设置标准设立后，获取相应的资格认定，不仅有利于提高地方官员在“政绩锦标赛”中的竞争实力，而且可以获得城市化水平提高的政策资源，因此“城市化的收益”变相地成为了一种“租金”，地方政府官员通过“贿赂”或“游说”等方式，“俘获”国家相关部门的监管人员，获取这些行政资源。这种公共寻租行为与私人部门的“寻租”行为不同之处在于：私人部门的寻租行为是私人提供相应的资金支持，比较关心其间的风险，而这种寻租行为则是使用公共资金，地方官员根本不在乎其间的成本与收益，使用公共资金获取私人收益，极大降低了公共资源的使用效力。陈朝辉在研究H省撤县设市过程后，对其间的寻租与游说方式进行了描述：地方政府为了尽快地设市或成为地级市，各县都成立了由主要领导负责的工作组，负责到省里和京城通过本县籍的省官、京官或熟人，拉关系、走后门。⑦有些地方的领导人甚至通过当地的侨胞向国家领导人说情，手法比较多样，诱发了大量的腐败行为。
地方政府在推进城市化的进程中，一般而言很少单独地采用某种策略，多半混合使用这些策略，以达到当任地方官员的政治诉求。由于这些地方的经济社会发展水平比较低下，其产业聚集与人口汇集程度，并未达到国家设立新的城镇或城镇升级的标准，扩大了我国现有的市制制度不合理与设置标准过于模糊等政策缺陷的效应，造成了我国城市化水平的虚假提高，在城市辖区内存在广阔的农村区域，城市辖区内的人口结构逆转，从根本上背离了城市化的本质与国家推进城市化的基本目标。
三、行政扩张型虚假城市化现象的反思
行政扩张型虚假城市化现象的产生有其内在的生成机制，上文的分析表明现有市制制度的不合理与行政管制标准的模糊性是其产生的制度前提；在制度安排的隐性激励下，地方政府利用信息不对称的特点，采取各种策略绕过国家制定的各项标准，将城市化水平的提高作为“政绩工程”目标，盲目追求城市数量的增加、城市级别的提升与城市管理范围的扩大，是行政扩张型虚假城市化现象产生的直接原因。
行政型“虚假城市化现象”表面上提高了我国的城市化水平，但是，由于这种城市化脱离了经济发展的依托，并不能实现真实城市化水平提升所能增进的社会经济效益；脱离经济发展的城市化“加速度”，带来的只是城市数量的激增与城市管理范围的扩大。我国现行的城市化战略具有较强的赶超色彩，在国家将城市化作为一种社会治理工具的政治诱导下，地方政府具有强烈的机会主义动机，忽略城市化的内生限制，盲目追求城市化水平的提高。行政扩张型的虚假城市化，造成许多“城市地区”存在着大量的农业地区和农村人口，缺乏城市基础设施的供应与相应非农就业岗位的支持，其间潜存着大量的行政管理问题。如果该问题得不到有效的解决，中国的城市体系结构就不可能变得协调有序，势必影响城市化水平的科学提高。此外，其间地方政府的机会主义行为，不仅扰乱了行政管理的规则与秩序，而且可能会制约当地的经济社会发展，地方居民与企业是“虚假城市化”行为成本的最终承担者。因此，必须在城市化进程中，纠正政府过分主导的不良倾向，凸显地方民众的主体地位，加强地方民众对地方政府行为的有效约束，有效地抑制地方政府的短期机会主义行为。
总之，城市化水平的提高有着其自身的内在规律，并受一个国家国情的内生限制。过分的鼓吹城市化的益处，将城市化过程简单化，忽视内在的约束因素与成本，是城市化研究片段化或简约化的表现。在未经过严密的论证与分析的条件下，盲目的编造城市化水平的追赶目标，使城市化流变成一种浪潮性的运动，则是行政决策缺乏合理性的表征。城市化水平的提高是一个客观发展的过程，不是主观意志的产物，政府在推进城市化进程中的核心作用，在于创造出有利于城市化水平提高的经济条件和制度环境，完善公共服务，而不是依靠行政手段不切实际地追求城市化水平的提高。
针对行政扩张型虚假城市化现象，国家一方面要进行制度创新，完善现有市制制度与各项标准设置；另一方面，要采取各种措施，加强对地方政府行为的监督，减少地方政府的机会主义的行为，增强对违规操作的惩罚力度，提高地方政府弄虚作假的成本，为城市化的健康发展提供合理的制度保障与政策支持。
注释：
①杨长明：《中国城市郊区化与政府管理》，湖北人民出版社1994年9月版。
②许庆明：《论城市化进程中的政府作用》，《浙江学刊》1999第3期，第31页。
③周雪光：《组织社会学十讲》，清华大学出版社2003年版，第16页。
④\[美\] 戴维·L·韦默：《制度设计》，上海财经大学出版社,2004年版，第13页。
⑤刘君德：《制度创新—中国城市制度的发展与改革新论》，东南大学出版社2000版，第54页。
⑥马骏、叶娟丽：《西方公共行政学理论前沿》，中国社会科学出版社2003年版，第64页。
⑦陈朝辉：《论“市县化”的弊端与城市化进程》，《热带地理》1994年第4期, 第299页。