[摘要]随着银行业体制改革的不断深入，存款保险制度的出台已势在必行。一个设计良好的存款保险制度有助于金融体系稳定。存款保险制度建立后，仍然需要央行最后贷款人的存在，存款保险制度不能完全替代中央银行最后贷款人。为维护国内的金融稳定，给经济长远发展创造一个稳定和谐的金融环境，两者需要密切合作、互通信息、协调配和。
[关键词]存款保险制度；最后贷款人；金融稳定
[中图分类号]F830.49 [文献标识码]A [文章编号]1003—8353(2008)04—0060—03
自亚洲金融危机以来，金融体系的安全问题成为国内外关注的焦点，如何增强银行体系抵御风险的能力、保护银行存款人的利益、维护金融体系的安全等问题受到各国政府和经济学家的重视。维护金融体系稳定的一个重要制度手段是构筑金融安全网，包括存款保险制度、中央银行最后贷款人以及银行监管等内容。在我国，金融安全网三大要素中存款保险制度尚未建立，长期以来实行的是中央银行最后贷款人，以国家的信用为全额存款担保，国家事实上承担了存款保险责任，这一制度虽然对保护存款人利益、维护社会稳定发挥了重要作用，但随着市场经济的发展，其弊端日趋明显。
特别是20世纪90年代以来，国际金融市场动荡加剧。当前美国次贷危机前景还不明朗，全球主要资本市场波动加剧，国际金融运行的不确定性增加，我国面临的金融风险因素也逐渐增多。2008年，上一届全国人大一次会议在政府工作报告中明确指出，要深化经济体制改革，加快金融体制改革，建立存款保险制度。为此，尽快建立存款保险制度成为大势所趋。而在这一制度建立后，正确理解存款保险制度与央行最后贷款人两者各自的功能并且处理好相互之间的关系成为不可忽视的重要环节。
一、存款保险制度的救助作用
存款保险制度是为了保护存款安全和储户利益而建立的一种制度安排，通过银行缴纳一定比例的保费，在银行发生经营风险或者遭遇危机时，由特定的保险机构通过资金援助、赔偿保险金等方式，保证银行清偿能力，为存款人提供补偿。
长期以来，我国实际上实行的是一种最后贷款人的隐性存款保险制度。最后贷款人即一国货币管理当局为化解银行风险，向暂时出现流动性困难的银行提供紧急流动性援助的一种制度安排。最后贷款人的存在，有其内在的合理性，但任何制度的设计都不是完美无缺的。在这一制度下，国家对银行承担了无限责任，造成了广大储户对银行的盲目信任，削弱了市场约束作用的发挥，不利于提高投资者的风险意识。而通过存款保险制度的建立，可以解决银行商业化之后的风险转移，把以前由国家承担的风险转移到由商业银行来承担，进而分散和降低银行系统性风险。
尽管存款保险制度和最后贷款人两者在防范个别金融机构的支付风险演变为系统性金融风险等方面具有一致性，但在功能特点、提供的条件和经济效应等方面存在较大的差异。
可以看到，存款保险制度至少在以下方面优于最后贷款人制度：
(一)存款保险制度对存款人利益的保护是直接的、明显的和法定的。具有较少的随意性和临时性
存款保险人对存款人在承保限额以内的存款负有法定的保护义务，不能随意变更。一旦投保银行倒闭，存款人会根据合同规定的条款获得赔偿，从而对存款人的保险度更强。而最后贷款人的作用是间接的、含蓄的，没有确定的标准和法律条款，央行对存款人利益的保护是随意的，对于有问题银行的援救关键取决于对此银行清偿力水平的判断和对其倒闭成本的估计，以及此银行在整个银行体系中的地位。
(二)存款保险制度的建立有利于公平和效率原则
政府被认为是国有银行的担保者，即使出现问题，存款人利益也不会受损，新组建的商业银行、城市信用社、农村信用社等非国有银行在这方面则没有可比性，建立一个完善的存款保险制度可以淡化国有商业银行的竞争优势，促进竞争的公平。同时，存款保险制度可以为金融监管果断采取措施解除后顾之忧，有利于低效率金融机构的退出，从而提高银行业的整体效率。
(三)一个设计良好的存款保险体系并且能为公众很好理解的话。有助于一国金融体系的稳定
存款保险制度减少了存款人由于信心问题而到存款银行挤兑存款的动机，维持了公众对于银行体系的信心。但是，我国金融业已经形成相对多元化的市场结构，其中比较弱的股份制商业银行、城市商业银行和农村信用社在日益激烈的市场竞争下小可避免地会出现支付困难、清偿力不足甚至银行挤兑或破产等现象，因此，需要存款保险制度来发挥保护存款人利益、维持金融体系稳定的作用。而最后贷款人这一隐性存款保险制度导致的政企不分，极有可能使国有银行产生严重的道德风险，不但不能够防范金融危机的爆发，反而可能由于国家信用的存在而成为酝酿危机的导火线。
(四)存款保险制度是实施新《企业破产法》的必然要求
新《企业破产法》将所有商业银行和其他金融企业纳入调整范围，建立市场化的风险补偿机制，确立明确的补偿规则，使金融机构的市场退出更多地采取破产的方式，减少行政关闭的方式，这也是会融业健康发展的方向。因此，应加快存款保险制度的建立，使之与新《企业破产法》相配套。
二、存款保险制度能否替代最后贷款人的功能
与发达市场经济国家相比，我国的金融风险主要是转轨时期特有的制度性风险，存款保险制度不可能成为银行制度性风险的化解者或承担者，存款保险制度本身并不能有效地解决我国目前的金融风险问题。存款保险制度不能替代金融监管能力的提高和金融市场的完善，不能期望通过建立存款保险制度而使国家逃避应当承担的责任。
同时我们应该看到，各个国家国情不同，银行体系各片，金融监管体制也不一样，经济发展阶段也不完全相同，这样各个国家在建立明确的存款保险体系的时候，就面临诸多困难。在发达国家被证明行之有效的存款保险制度，在发展中国家就不一定能够发挥正常的功能。相反，如果存款保险体制设计不好还会给经济带来更大的动荡，并且不利于金融的长期发展。存款保险体制本身并不能解决金融发展的一切问题，最优的存款保险制度在全球还没有找到。
(一)存款保险制度本身也存在诸多缺陷
第一，存款保险制度下，信息不对称所带来的道德风险问题。
一方面，存款保险制度的实施，客观上对投保银行的存款起到了保障，但是降低了储户对银行的外部监督，由于存款银行的债务不能履行，风险便向保险机构转移，潜在地增强了银行风险资产的选择动机，有可能鼓励投保机构从事更大风险的资产运作，如高息揽储、发放风险较大的贷款，因而存在机会主义行为的诱因，强化了投保机构的道德风险。另一方面，在利润最大化的驱动下，储户对存款式金融机构的经营管理水平、经营风险及财务状况等方面的关注程度大大降低，而对存款保险机构提供的存款利率水平的关注程度则大大提高，从而往往会选择参加存款保险并提供较高利率的银行，而高利率的要求又迫使银行从事高风险的投资从而
形成恶性循环。
第二，保费设计是建立存款保险制度的关键环节。目前，大多数国家采用的是单一费率制，这一费率制忽视投保机构的财务状况和风险水平，保险费率不随投保机构风险变化而调整，保费支出没有成为增大风险时成本增加的信号。在单一费率制下，高风险投保机构的预期收益要高，风险成本却由经营保守的投保机构分担，不符合激励相容原则。这样使得投保机构不再有动力去评估风险的成本，而倾向于从事冒险行为去追求高收益，增大了倒闭的可能性，使得投保机构间出现不公平竞争的现象。我国的金融业目前存在着类似“二元经济”的结构问题，城市的金融业较发达，农村金融发展比较滞后、问题较多，这一状况对我国存款保险的费率设计问题提出了很大的挑战。
第三，存款保险制度救助问题银行的能力十分有限。存款保险制度由于自身资金问题无法承受大型银行或者系统金融危机，而只能应对小型银行机构或者局部性金融危机的破产处置问题。当整个金融体系出现系统性危机时，存款保险制度已无能为力。建立存款保险制度的目的不是不让银行破产，而是在保护小额存款人利益的同时，促使差的银行有序退出金融市场。
(二)最后贷款人功能存在的必要性
第一，政府通过提供最后贷款人在内的金融安全网公共基础设施，能够为金融稳定保驾护航。实现金融稳定，一个最大的措施就是由政府提供金融稳定方面的公共品。在自由竞争的市场经济中，由于存在市场失灵，市场不能或者不能有效提供这种金融安全网的公共品。所以市场经济不是完全自由放任经济，它需要一系列的标准与规范，货币方面也是如此。政府在货币方面能够提供一些标准与规则，为货币金融的稳定运行提供最为基本的设施。这些标准与规则有助于降低货币经济中的交易成本，促进交易量的扩大以及交易范围的扩大。
第二，一般来讲，世界各国明确存款保险体系并不执行与维护国内大型支付清算体系的任务，存款机构也不在存款保险公司开设日常清算支付账户，这样，存款保险公司不直接观察到银行流动性日常状况。执行最后贷款人一个很重要的信号前提是要能够直接观察到存款机构的流动性情况，这样存款保险公司就天然没有中央银行的优势。中央银行由于在金融体系的核心地位与枢纽作用，成为金融机构各种信息的汇集点。各国法律一般也规定中央银行负责收集与处理国内外的金融信息，这点与中央银行是否执行监管职能无关。因而，执行最后贷款人所要求的信息，存款保险公司不能直接获得，而是通过中央银行间接获取。从充分利用信息的角度出发，最后贷款人有着存款保险机构无以比拟的优势。否则，既增加了信息传递链条，又增加了信息处理成本，更主要地还会导致信息失真，影响到迅速对金融危机救助与处理，从而带来金融困难与危机的更大处置成本。
三、结论与建议
(一)建立存款保险机制来实现稳定金融的目的
我国在设计并建立存款保险制度之前，应该深化体制改革，用创新性思维解决各种原有疑难问题以及改革过程中出现的新问题，为存款保险制度的推¨{创造良好的制度环境；同时也要加强对存款保险制度的研究，探索存款保险制度风险控制以及适合我国国情的制度设计，为我国存款保险制度的推出做好技术准备。对于存款保险可能带来的道德风险问题，重要的是靠制度约束。一是存款保险在制度设计时，应考虑不同地区的金融发展差异，对不同类别的金融机构设置的收费标准与监管标准，如对经营风险较高的农村信用社，资本要求要适当放宽，而费率则要提高，通过费率调节，增加成本来规避和杜绝风险。存款保险的保险限额应根据经济发展水平来制定，并随着经济发展做出适当的调整。二是银行间的互相监督机制，取消银行现有的国家信用担保机制，建立以市场为导向的社会信用机制，使银行更具竞争力和市场扩张力。三是及时退出制度，存款保险制度其目的是保证存款人利益，并不是保证每个参与保险的金融机构都能不折不扣地得到补偿。
(二)处理好最后贷款人与存款保险制度两者的关系。一个国家存款保险体系的运作离不开政府尤其是中央银行的支持
对于存款保险和中央银行最后贷款人的关系，周立杨借鉴不完全契约理论，从微观经济学角度出发，指出如果存款保险机构对最后贷款人保险，即如果存款保险机构作为中央银行的附属机构，中央银行在执行最后贷款人职能时，容易表现得过度严格。因而当银行系统中流动性冲击不大时，存款保险机构应独立于中央银行；当流动性冲击较大的时候，存款保险机构应附属于中央银行。即使中央银行在执行最后贷款人职能时严格起来，又支持其对问题银行的救助，寻找一个最佳的平衡点。
成功的存款保险制度需要最后贷款人制度与之配套，从而能够在支付危机发生前解决由于季节性、突发性，甚至是银行经营失误所造成的短期流动性约束问题，避免因恐慌导致银行破产而加大存款保险机构的压力。存款保险体系建立后，中央银行最后贷款人的供给面临新的问题。最后贷款人机制的使用应非常审慎，中央银行需要进一步严格按照最后贷款人的原则提供紧急信贷援助。即央行必须对机构失败后是否会有严重的传染效应以及通过资金救助能否使机构恢复正常经营等做出判断。如果风险是孤立的或者容易控制，就不必行使最后贷款人职能。当存款保险制度不能发挥应有作用控制系统性风险，将引发全面的金融危机时才应考虑使用。至于那些由于过度风险经营而资不抵债的银行不仅不应得到最后贷款，而且应予以关闭，以防问题的进一步恶化和存款保险机构的更大损失。
总之，为了维护国内的金融稳定，给经济长远发展创造一个稳定和谐的金融环境，中央银行与存款保险机构需要密切合作、互通信息、协调配和，处理好两者在解救银行危机时的关系，以做到以最小成本化解系统性金融风险的目的。
[责任编辑：王成利]