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       [摘要]通过均等化转移支付解决纵向与横向的财务不平衡，逐步缩小地区的财力差异，使全国不同地区公民享受到大体均等的基本公共服务，是一般性转移支付制度的目标。我国从1995年开始实施标准化的转移支付制度，对于实现我国地区间公共服务均等化目标发挥了积极作业，制度本身也经过了多次调整，以求逐步完善，但仍然存在一些亟待解决的问题。针对转移支付制度实施效果、存在问题及改革方向等，国内许多专家、学者和实践部门的工作者进行了大量研究，取得了丰硕成果。本文将这些研究成果进行了综述，以期为相关研究提供一个平台，并尝试归纳总结这些研究成果，找出一般性转移支付制度在实施中的一些具体问题。提出自己对制度进一步改革完善的看法。
       [关键词]一般性转移支付制度；公共服务；均等化
       [中图分类号]17810.45　[文献标识码]A　[文章编号]1003－8353(2008)03－062－05
       我国在1994年分税制改革时，由于实施条件不充分，没有推行标准化的转移支付制度。作为分税制财政管理体制改革的配套措施，1995年中央财政在立足国情的基础上，借鉴成熟市场经济国家转移支付制度经验，制定了“过渡期财政转移支付方法”，奠定了中央对地方一般性转移支付制度的框架。其基本思路是：按照规范和公正的原则，根据客观因素测算各地区的标准财政收入和标准财政支出，以标准财政收支的缺口为依据进行公式化分配。财政越困难的地区，补助程度越高。从2002年开始，过渡期转移支付改称一般性转移支付。十几年来，我国一般性转移支付制度经过多次调整逐步完善，许多专家、学者和实践部门的工作者进行了大量研究，为进一步的研究提供了理论基础和有益借鉴。笔者尝试归纳这些研究文献，找出一般性转移支付制度在实施中存在的一些问题，提出自己对制度进一步改革完善的看法。
       一、实施效果研究
       (一)现行财政转移支付体制均等化财力效果不显著
       1、对区域财力差距缩小有一定作用，但力度较小，均衡地方财力的效果甚微
       黄解宇、常云昆(2005)通过在因素法分析的基础上应用多元线性回归方法，对我国现行的转移支付方法进行了研究，认为1996年开始实行的过渡期转移支付办法起不到均等化地方财力的作用，主要是因为受原体制因素的影响太大。
       葛乃旭(2005)对现行政府间转移支付制度的运行结果进行了定量分析，结果表明现行转移支付制度具有均等化的效应，但是作用太小，不足以抵制地区差距不断扩大的趋势。
       曹俊文、罗良清(2006)通过对1996－2003年的数据分析，认为现行的转移支付制度考虑并且区分了经济发展程度的不同，对经济落后的西部地区实施倾斜的转移支付政策，缩小了三大经济区域之间的财力差距，这有助于中西部地区的经济发展，同时也说明了改革后的转移支付制度在一定程度上是成功的。现行的转移支付制度仍未能有效地降低中部、西部地区内部省市之间财力水平的差异，特别是西部地区。西部是我国经济最为落后的地区，也是中央转移支付的重点，然而，由于对西部地区转移支付资金分配的不合理，使该地区内部省市之间财力水平差距增大。
       王金秀(2006)认为，2002年后至今，中央转移规模急剧增加，具有极大的区域均衡效果，但由于总体制度在结构上的不合理，使得不同构成的均衡效果相互抵消，降低了发展趋向应有的均衡效率。均衡性转移支付增长很快，但力度小，受益面广，使得均衡效果甚微，难以校正地区差距。
       2、在中央与地方的纵向平衡方面作用显著，地区间横向均衡缺乏成效
       刘溶沧、焦国华(2002)的研究认为，转移支付制度是实现中央与地方财政之间纵向平衡的重要手段，特别是1994年分税制财政体制改革后，转移支付制度在弥补中央与地方财政之间的纵向失衡方面发挥着显著作用。1994年分税制财政体制改革后的转移支付制度，没能有效控制地区间公共财政能力差距的扩大。现行转移支付制度与财政包干体制下的转移支付制度相比较，其横向平衡效应大大降低，以人均财政支出相对差异系数衡量的地区间公共财政能力差距有明显的升高。
       陈秀山、张启春(2003)认为，规范的转移支付制度追求的是区域间财政能力或公共服务水平均等化。我国现行政府间转移支付制度虽然在实现纵向平衡方面有明显成就，过渡期转移支付办法在一定程度上也有利于区域财政能力的均衡，但总体而言，从设计到实施，在矫正区域间的横向均衡方面缺乏成效，没能有效地控制区域财政能力差距的进一步扩大。要进一步发挥其区域均衡效应，必须进行转移支付制度的调整和创新。
       (二)一般性转移支付具有较好的均等化财力效果
       孙开、彭建(2004)认为，从严格意义上讲，现行转移支付制度中只有一般性转移支付制度属于真正的均等化转移支付，其他五种转移支付形式属于非均等化转移支付。
       寇铁军、汪洋(2003)认为，不同的转移支付形式对地区间财力差距的缩小有不同的作用，具体表现在：所得税基数返还没有缩小地区差距，反而扩大了地区之间财力差异；财力性转移支付(包括一般性转移支付、增加工资转移支付、农村税收改革转移支付、民族地区转移支付补助)在均衡财力方面具有高效性；专项转移支付、增发国债补助、原体补助、调整收入任务增加或减少补助和其他补助在均衡各地财力方面也具有较高的效率。
       二、存在的问题研究
       一般性转移支付制度自1995年实行以来，针对运行中出现的问题进行了多次调整，以渐进方式逐步完善，以求实现规范的均衡转移。但仍存在不少问题，归纳近年来的理论研究，与实践相结合，笔者以为问题多集中在以下几个方面：
       (一)在转移支付体系中所占比重较低
       江孝感、魏峰、蒋尚华(1999)认为用一般性转移支付办法分配的转移支付数量还十分有限，还不能从根本上改变转移支付分配不科学的局面，难以发挥转移支付均等化的作用。
       张菊良(2000)通过对当前我国实现的转移支付体系的分析发现，一般性转移支付所用资金是从中央财政收入增量中拿出来的，而中央财政占全国财政收入的比例不高，其收入增量有限，所以用该办法分配的转移支付数量也十分有限，不可能从根本上改变转移支付分配不科学的局面。这种财政转移支付制度虽然对促进地方经济发展，加强中央的宏观调控起到了明显作用，却是一种不完善、不规范的制度。
       (二)测算方法存在不合理之处
       钟晓敏(1998)认为，一般性转移支付在对标准收入和标准支出的确定上还存在着不尽合理之处，比如有些因素的衡量方法不统一，对“标准公用经费”及“收入努力程度”采用了“多元回归”的方法，而“标准专项支出”的部分项目则以实际数作为标准。另外，在因素的选择和权数的分配上也有待进一步的完善和调整。
       寇铁军、汪洋(2003)认为，部分指标的相关因素权重确定不尽合理。一般转移支付办法在测算财政供应人口时，采用了相关因素样本数据回归分析的方法，这种测算本身是较为科学、合理的。但是，从测算的结
       果看，有些相关因素的权重与当前的实际情况存在一定差异，甚至是相反的。影响目标指标的相关因素选择不尽合理。办法中很多目标指标的相关因素与目标指标的相关度极低，甚至有些因素与目标指标几乎没有相关关系。
       陈秀山、徐瑛(2004)认为，1995年开始通过公式法确定的过渡期转移支付办法存在非均衡因素，不调节地方既得利益，仅调节增量。
       (三)测算级次低。预算安排上随意性大
       孙开、彭建(2002)通过研究发现，一般性转移支付办法虽然经过多年的运行和修整，但是在结构和功能方面仍存在问题。在预算级次上目前只是以省为单位进行预算，没有考虑不同级次政府支出标准的差异，致使测算的准确度有一定影响，而且现在对财政转移支付规模的规定尚不规范，预算安排上随意性较大。
       熊波(2003)认为，我国目前现行财政转移支付制度不规范，不完善，妨碍了政府宏观调控职能的发挥。一般性转移支付形式程序繁琐，随意性大，透明度低，不利于节省支出和提高财政资金使用效率。
       (四)均等化力度不够
       李武杰、金崇芳(2005)认为，我国财政转移支付制度存在着形式多，不够规范等问题，现行转移支付制度中的一般性转移支付数额，实际上仍采用“基数法”作为主要确定依据，有条件转移支付种类过多，均等转移支付部分力度有限，这一缺陷限制了一般性转移支付的作用，使其仅有政府问纵向财力均衡的功能，未能发挥地区间财力调节作用，更没有形成横向财力均衡机制。
       三、改革与完善研究
       (一)提高一般性转移支付在转移支付体系中的比重
       为了实现转移支付制度的均等化目标，随着财政经济不断发展，应逐步增加一般性转移支付规模。
       王丽娟、李亚宁(2004)认为，应该逐年扩大一般性转移支付量，以使地方能有足够的财力来履行应承担的支出责任，从而使不同省区的居民均可享受到水平大体相当的基本社会福利或公共服务。
       李武杰、金崇芳(2005)认为应该加大过渡期转移支付力度。过渡期转移支付是目前中央政府调节地方财力差距，逐步实施横向均衡的重要调节手段。目前受资金规模约束，力度有限。加大过渡期转移支付力度，取决于中央政府财力状况，也取决于这部分资金在中央政府收入增量中的比例。为保证过渡期转移支付的力度不断增长，应确定过渡期转移支付资金在中央财政收入增量中的比例与增长速度，并制定一个中长期的增长目标和资金来源扩展计划，逐步扩大均等化转移支付的作用。
       (二)完善一般性转移支付测算方法
       一般性转移支付制度能否顺利实施。实现均等化财力的目的，关键在于考虑各种影响因素，利用科学的方法，设计出合理的一般性转移支付公式。已有的研究针对公式应该包括哪些影响因素和运用何种技术方法进行了深入的探讨。
       1、测算公式应包含的因素
       杨灿明、陈金永(1995)认为，在因素法中有几种因素比较重要：总人口、人均国民生产总值、人均财政收入、疆域面积、自然条件、通货膨胀和特殊因素。
       曾炜、李建泰(1996)认为我国目前的情况宜采用基数加因素的方法，即按财力计算支出基数，然后按照各地区总人口、耕地面积、人均国民生产总值、财政供养人口、行政区划以及粮棉等主要农产品调出情况等因素进行调整，逐渐向因素法靠拢。
       钟晓敏(1998)根据回归分析，影响财政支出和财政收入的最重要因素包括人口、人均GDP、城市化程度、人口密度，另外再把财政预算内收入和预算外收入占总个人收入的比例数作为因素也考虑在内。
       劳秦汉(1998)认为，采用因素法和标准财政收支差额法相结合来测定财政转移支付数额是西方主要国家规范财政转移支付的一种较为科学的基本方法。结合我国当前的财税环境，只能分步实施：第一步，在现行基数法的基础上可结合采用相对简单的因素比例法，如对无条件转移支付中的税收返还的一部分或有条件转移支付中的特殊补助，可按各省(市、县)人口数量因素或少数民族人口、老边穷地区人口数量因素进行加权平均后直接分配。第二步，采用基数法与因素法相结合的比例混合法，即通过基数法(可作一定调整)测算出转移支付的数额，通过对比较重要的、全国统一的和易于计量的因素的标准，测定计算出转移支付的数额，然后按一定比例混合，最终确定出实际的财政转移支付额。第三步，完全采用因素法和标准财政收支差额法，即在测定标准财政支出需求方面需考虑人口、面积、气候、资源、交通、教育卫生与城镇建设等因素的影响，在测定标准财政收入能力方面需考虑国民生产总值、国民收入、税源、税基、税率等因素发展变化的影响。通过因素法和差异系数的调整，就可测定出各地的标准财政收支差额，最终确定出各地的均衡拨款即财政转移支付的数额。
       2、设立公式的技术方法
       张守凯、赵晓宏(1999)认为，科学的转移支付制度应以各地标准收入和标准支出为基础进行测算。即以按照全国平均征收努力程度所应该征收的标准收入和按照全国平均支出水平提供公共服务所需要的标准支出，计算出二者的差距，以此作为均衡拨款的依据。而不是按其实际收支差额为依据，这样才客观、准确。
       刘亮(2003)通过设立偏离程度(指各省人均财政收入相对于全国人均财政收入的偏离程度)这一指标考察人均财力的均衡程度，通过引用数理统计中的标准离差率考察了一般性转移支付的绩效，并利用1994—2001年的数据考察了这两个指标。
       严剑峰(2003)提出利用主成分分析法建立横向均等化财政转移支付数额分配方法，并利用2000年全国各省、市、自治区七个主成分指标值进行了分析，计算2002年全国各省、市、自治区综合评价得分，并利用此结果计算转移支付数额。在此基础上建立横向均等化财政转移支付的分配公式，提出了利用主成分分析法如何分配横向均等化财政转移支付的解决思路。
       王金秀(2006)认为，应以科学的因素法完善现行的均衡转移方案。我国现行的一般性转移方案在整个转移体系中是最为完备的，但依然存在一些缺陷，改进设想为：一是合并财力转移和一般性转移，形成一般均衡的无条件转移体系；二是对均衡转移体系强调因素选择的科学性，有限使用回归方法，避免历史发展的不合理性固化到模型，形成违背改革导向的分配结果。
       (三)分步骤确定一般性转移支付规模
       卢荣春(1998)认为，鉴于目前我国在财政预算体制、政府事权划分、统计数据和既得利益等方面存在很多制约因素，确定一般性转移支付规模可以分三步实施；第一步，按标准支出需求与标准收入能力之差的40％确定均衡拨款；第二步，按标准支出需求与标准收入能力之差的50％确定均衡拨款；第三步，按标准支出需求与标准收入能力之差的75％确定均衡拨款。
       (四)建立一般性转移支付为主，专项转移支付为辅的转移支付体系
       部分学者认为仅依靠一般性转移支付制度并不能完全实现转移支付体系的目的，应该在建立科学的一般性转移支付公式的基础上，建立一般性转移支付与专项转移支付相配合的转移支付模式。
       
       刘溶沧、焦国华(2002)认为，应采取一般性转移支付、专项转移支付和特殊性转移支付相结合的形式。一般性转移支付是一种不带使用条件或无指定用途的转移支付，其目标是重点解决各级政府之间财政收入能力与支出责任不对称问题，特别是使经济欠发达地区或贫困地区，能有足够的财力履行政府的基本职能，能提供与其他地区大致相同的公共服务；专项转移支付在规范转移支付制度中也是不能或缺的，主要是因为，在中国这样一个发展中大国，专项转移支付不仅对于定向提高某些地区性，特别是某些跨地区性的公共物品的供给能力和公共服务水平，对于缩小地区之间的悬殊差距有着不可替代的作用，而且也是强化中央政府宏观经济调控能力，提高经济整体素质的一条重要途径；为了解决现实经济生活中以及各地区的特殊情况，还应该配合性使用特殊性转移支付，以便在某些地区遭遇严重自然灾害、非意料严重事故时，以及中央出台的重大政策对地方利益造成严重影响时，上级政府对下级政府提供特殊性补助。
       陈秀山、张启春(2003)认为，从转移支付的整体组合模式选择来看，建立一个以公式化为基础，一般性转移支付为主，专项转移支付为辅的转移支付体系，有利于区域均等化目标的实现。
       杨聪杰(2006)认为，一般性转移支付在协调区域经济发展中具有重要作用，应规范地归并转移支付种类，把现存的体制补助、税收返还和结算补助这三项归并到一般性转移支付中，改变转移支付资金的无谓双向流动。在“公平优先，兼顾效率”的原则指导下，我国目前的转移支付应以一般性补助为主，专项补助为辅，向西部贫困地区适当倾斜。
       四、简要评价与思考
       通过对一般性转移支付研究文献的梳理和分析，可以看出：已有的文献从研究方法看，既有规范分析，也有实证分析；从研究视角上看，既有历史和现实相结合的研究，也有将国际经验与中国国情相结合的分析；从研究内容看，既有对理论本身的思考，也有关于一般性转移支付技术方法的探讨。在已有研究中，各位学者与实践部门工作者关注较多的是进一步改革一般性转移支付制度的原因、现行一般性转移支付制度存在的问题及改革与完善的对策建议，并形成了一些理论与实践价值较高的观点与成果。
       一般性转移支付是一个理论性与实践性较强的问题，需要运用多种方法，进行多层面的考量。对一般性转移支付的研究和处理必须拓宽视角，不能拘泥于一般性转移支付本身，需要构建一个能够解释、分析一般性转移支付制度的理论框架和技术平台。但是，目前关于一般性转移支付制度的研究还存在一些局限性：首先，一般性转移支付中标准收入与标准支出测算的研究散见于不同文献，缺乏对标准收入与标准支出确定的理论研究和测算方式的系统研究，特别是对标准收入与支出范围的衔接、界定，以及标准收入适用税基的选择、支出成本差异的调整等技术处理问题，现在仍没有一个认同的标准。其次，一般性转移支付制度是通过“公式法”来确定转移支付规模的，但是已有的文献对公式中应该包含的因素还没有形成共识，有待于进一步的研究和探讨。三是，对一般性转移支付规模在转移支付体系中应占有的比重和各省应获得的一般性转移支付数额更多的是定性分析，缺乏具有说服力的定量分析。最后，在采用因素法确定一般性转移支付规模过程中，数据采集问题十分关键，已有关于一般性转移支付测算的研究对于各种影响因素考虑较多，并利用个别省份的数据进行了试算分析，但对全国范围内相关数据的可得性以及数据的深度处理、分析明显不足。