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       [关键词]环境管理；管理手段；创新
       [摘要]我国日益严峻和复杂的生态环境现状，迫切要求进行环境管理手段创新，进行环境管理手段创新的宗旨是取得经济效益、社会效益和与环境效益的和谐统一。实现环境管理手段创新要坚持开放式、人本化和整体性管理原则，加强一体化管理、区域化管理、协调控制管理和规范化管理是实现环境管理手段创新的具体思路。
       [中图分类号]F062.2　[文献标识码]A　[文章编号]1003－8353(2007)04－0170－03
       进入21世纪，生态环境问题日益区域化、复杂化，使得我国环境管理面临更为严峻的挑战，传统的管理模式已无法有效地解决大量涌现的现实问题，因此，必须在管理思想、管理方法、管理手段诸方面进行创新发展，并具体应用于管理实践，从而使可持续发展战略目标真正落到实处。
       一、环境管理手段与管理创新
       环境管理是通过对人们自身思想观念和行为进行调整，以求达到人类社会发展与自然环境承载能力相协调的活动过程。作为人类有意识地自我行为约束，环境管理主要通过行政、经济、法律、教育、科技等手段的综合运用来实现。在具体管理实践中，既需要从整体区域视野出发进行生态化、系统化管理，又需要照顾各级行政管理机构所辖行政单元及其职权范围；同时，它又涉及到经济社会的方方面面，既需要运用法律和行政强制手段，也需要发挥经济手段的调节作用；既需要立法、执法的保证作用，也需要开展环境教育以普遍提高人们的环境道德观念和公众投身环境保护与建设的自觉性。
       当今世界，很多国家已建立起了以政府直接管制为主。市场手段为辅，同时倡导社会、企业和公众自觉参与和行动的一种混合形态的环境管理体系。主要的环境管理手段按具体作用方式大致可以分为两种，一种是环境直接管制手段；另一种是以市场调节为主的经济手段。环境直接管制手段是指政府部门以行政命令或法规条例的形式，对污染者规定具体的污染物排放控制标准，或令其采用能减少污染物排放量的生产技术标准，从而达到直接或间接限制污染物排放，改善生态环境的目的。环境直接管制手段一般是需要通过政府职能部门这只“看得见的手”具体落实，这些职能部门包括环保行政部门以及其他相关部门，主要执行制定环境管理法规，颁布和监督执行环境质量标准，监测和处罚损害环境的企业或单位，推广环境科学技术等职能。从我国近四十年的环境管制实践看，在环境问题产生之初和环境矛盾还不突出的发展阶段，这一手段对推动实施国家环境保护战略，改善总体环境质量，推进环保科技成果产业化，以及完善市场运行机制等方面发挥过积极的作用。只要管理到位，同时借助于自身行政权力和法律法规的威慑力，其短期效果还是比较明显的。如我国颁布执行的环境管理“八项制度”(三同时制度、环境影响评价制度、排污收费制度、环境保护目标责任制度、城市环境综合治理制度、污染集中控制、排污申报与排污许可证制度以及限期治理污染制度)，都是比较偏重于环境直接管制的。但是，从长期效应上分析，由于其管理过程仍旧停留在“末端治理”的初级管理阶段，管理重心依然侧重于对破坏和污染环境者的事后惩戒和强制治理，因此，其管理难度和效果不言而喻；况且在环境管理中，行为主体受利益驱使，“上有政策、下有对策”的现象是极为普遍的，环境问题屡禁不止，甚至愈演愈烈；加之地方政府多受财力的制约而不可能实施大范围、多种类的全面环境直接管制。因此，在环境管理实践中，“政府失灵”现象就难免存在，其结果是不仅造成了大量的环境欠账，而且由此导致的区域性环境问题越来越突出。
       环境管理的经济手段指的是发挥价值规律在环境管理中的杠杆作用，充分运用价格、税收或收费、押金、信贷、补贴等手段制约当事人的环境行为，促使环境成本内在化，控制生产者无节制地开发资源和损害环境的不当行为，引导和激励当事人主动采用有利于环境保护的一种管理手段。目前，在美国和日本等环境保护制度较为完善的国家。所采用的经济手段主要有环境收费或环境税、押金——退款制度、优惠贷款制度、可交易的排污许可证市场和资源配额市场、执行鼓励金等。同时，这些国家还从国家环境战略和政策工具上为各种经济手段的应用提供一些条件。与直接管制手段相比，经济手段具有的优势是明显的：第一，着重间接调控管理，能够激发当事人参与环境管理的主动性和积极性，促进资源环境的良性利用；第二，充分利用市场机制的作用，通过改变市场信号影响当事人的经济利益，因而能够有效地配置污染削减，大大降低环境管理成本；第三，通过市场调节这只“看不见的手”，理顺管理主体与环境责任当事人的关系，使得环境管理手段更加灵活、多样、有效，环境管理的作用范围也更加广泛。在我国，由于资源环境“公共物品”属性的存在，其价值暂时无法从价格上加以完全体现，因此通过一些经济手段的运用加以弥补，在一定程度上是能够起到调整环境与自然资源利用的效果的。应该承认，在我国现实市场体制下，由于市场本身的功能性缺陷和外部条件性缺陷，资源配置中的帕累托最优尚难以完全实现，即市场机制在资源配置的某些领域运作失衡和效率低下，这也会导致各种各样的“市场失灵”现象的存在。
       二、环境管理手段创新的原则
       1．开放式管理原则
       真正有效的管理必然是随着管理客体的变化而不断改进、不断完善的开放式管理过程。环境系统是客观环境内部要素及各种外部影响因素长期相互作用而形成的紧密联系的复杂系统，它经常处于不断变化和发展中，并在特定条件下保持相对平衡状态。在现代经济发展模式下，环境内外要素之间的物质与能量转换速度不断加快；特别是人类的干预活动程度明显加大，导致环境系统由于污染或破坏严重而经常濒于失衡状态。在严峻的形势下，如果管理制度和管理手段长期保持不变，那么，带来的必然是管理僵化和缺乏效率，极不利于环境质量的改善和可持续发展目标的落实。因此，环境管理手段必须进行相应地调整与创新，建立起开放式、动态化的环境管理模式，这样才有助于环境管理目标的实现。在环境管理中坚持开放式原则的另一重要原因是，现代科学技术的迅猛发展，推动了大量涉及环境治理与保护的节能降耗新工艺、新技术和新设备的不断发展，末端治理技术、绿色化学技术、废物资源化技术等开始进入产业化并产生出实际效益。因此，只有在开放式的理念和思路下，进行环境管理手段的创新，才能汲取现代科技发展的最新成果，有效地推进我国环保科技成果产业化的步伐，建立完善的环境技术支持体系，保证各种环境技术的多向传递和有效转换，以促使环境管理真正成为环境可持续发展的生命线。
       2．人本化管理原则
       环境管理是人类有意识的自我约束过程，这种约束主要是针对人们自身思想观念和行为进行调整，通过运用各种手段进行管理，以求达到人类经济社会发展与自然环境承载力之间的协调。首先，体现人本化管理原则有助于环境职能部
       门树立“以人为本”、人与自然和谐发展的科学发展观与政绩观，从加强环境职能部门的服务性职能入手，积极培养管理人员的服务精神，依靠服务创新增强环境管理的弹性和活力，做到管理体现服务，服务寓于管理，从而发挥管理手段在环境保护中的重要作用，促进环境管理水平和效率的提高。其次，体现人本化管理原则有助于最大可能地吸纳各种社会力量、各类非政府组织以及公众的参与，鼓励民间环保组织参与公共环境政策的制订与实施过程，推进环境决策的公开化、民主化。通过动员和调动社会多方力量，实现环境管理主体多元化格局。再次，体现人本化原则有助于政府就各种环境问题与企业建立互助、协商、沟通的长期合作关系，获得企业的合作和广泛支持，逐步形成政府与企业间的良性互动关系，提高企业参与环保的积极性，促进政府与企业间互补型环境管理协作机制的建立和完善。最后，体现人本化原则有助于进一步强化政府的服务职能，做到环境行政的法制化、制度化和程序化，置政府环境行政管理于全社会理解、支持、参与、信赖和监督的基础之上，建立起高效、公开、透明的环境管理体制和运作机制。
       3．整体性管理原则
       我国以往环境管理中存在的一大弊端就是多头、交叉管理，由于没有把环境系统视为一个整体管理对象，加之缺乏在更高层次上的资源整合与协调组织。造成了管理的分割性与环境系统整体性之间的矛盾，因而极不利于环境问题的统筹安排和有效解决。一些生态环境要素(如河流、森林等)，本来是一个完整的自然生态系统，但在具体管理过程中，其权属却被不同部门或不同行政单元所分割，形成了实际上的分治分管现象，由此造成了管理上的漏洞和一些“搭便车”现象的产生。特别是由于多个地方利益和部门利益的存在，导致在不同行政区域之间、各相关部门之问出现争夺资源、钻执法空子、怠慢环境治理、转嫁危机、推诿责任，以及侵害社会公众利益等矛盾和问题。因此，在环境管理的创新发展中，有必要强调整体性管理原则，打破过去的条块分割管理局面，在国家层次和区域层次上建立真正有综合决策和统一管理权限的环境管理协调机构，从区域产业结构与布局的合理调整人手，加强宏观调控和统一监管，强调环保职能部门与其他相关部门之间、不同行政区域之间，以及地区与部门之间的整体协同。
       三、实现环境管理手段创新的几点思考
       1．实现一体化环境管理
       实现环境管理手段创新首先要从一体化管理人手，建立和完善区域与行业管理相结合的大系统管理模式，重视各种手段的综合运用。加强一体化环境管理，是宏观和微观管理的结合点，是兼顾污染防治和生态保护两项工作重点的切入点。从总体上讲，实现环境一体化管理有利于建立市场经济条件下的公平竞争机制，消除地方保护主义，促进区域经济健康、持续增长；同时，通过一体化管理，能够对一些具有潜在影响的、大范围的环境污染和生态破坏问题进行宏观层面的统一部署，积极采取预防性管理措施，从而有效地避免决策失误给区域环境和资源可持续利用造成不可挽回的损失。就环境管理的具体实践而言，这是一个能充分反映大环境管理思想的新思路。
       我国环境问题的表现形式多样，成因错综复杂。既有区域性环境问题，又有局部性环境问题；既有流域性环境问题，又有行业性环境问题。因此，环境管理要适应这种客观规律，从区域和流域环境问题的主要特征人手，强化系统管理思想，通过实行清洁生产、环境标志制度、区域污染物浓度控制与总量控制相结合等科学的管理措施和方法，做到在区域和行业管理的整体推进中实现环境管理的全过程管理，保持和改善区域环境质量。
       2．加强区域化环境管理
       我国地域辽阔，经济社会发展条件不一，环境问题的产生及其特征千差万别，只有在环境管理中充分强调和体现区域化管理思想，才能真正实现预期的环境目标。从区域整体角度分析，区域环境中最普遍的问题是环境污染和资源破坏，二者事实上又是难以截然分开的，环境污染在很大程度上是由于人们对当地环境资源的开发利用和破坏引发的，而环境污染又反过来影响到地区环境资源的合理利用。这种相互影响、相互作用的关系具有明显的相关性。而具体的区域环境问题又经常表现出较强的扩散性和可移动性，某一地区某一环境要素的污染会导致本地及其他地区相关环境要素的后续污染，并可能导致更大范围的区域性环境污染问题。因此，区域环境问题能够产生出“牵一发而动全局”的立体放大效果。强化区域化管理即实施有效的环境管理要立足于区域，并上升到国家甚至全球的视角来研究和解决环境问题。由于自然生态条件、人类生产生活方式，以及地区经济结构和发展水平的差异，环境问题本身存在着明显的地域差异性，由此，环境管理中就必须充分考虑生态系统本身及其外部环境的地域分异规律，针对不同特点、功能各异的环境单元，实施因地制宜的分功能区域管理策略。如在流域一体化综合管理的基础上进一步实施上、中、下游分区域管理策略，上游地区实行更严格的、以保持自然生态环境状态为主的管理策略；而中下游地区的管理则更偏重于污染物排放的预防和控制，以及流域环境污染的综合整治等。
       由于区域层面的环境管理既有共性问题，也有个性问题，因此区域环境管理中应充分考虑以下几个基本问题：第一，自然要素与自然资源的地域分异规律及其相应的人类对环境资源的利用模式：第二，区域环境承载力与环境污染的特征与类型；第三，生态系统单元(流域、矿区)的资源禀赋与资源环境安全；第四，适当照顾现有行政区域的完整性，这是环境规划和各项环保措施得以执行和落实的基本保证条件。同时，区域环境管理应服从于全国环境管理的统一规划和总体安排。
       3．充分强调协调控制管理的重要作用
       协调既是一项管理职能，也是一种具体的管理手段。作为一种具体的管理职能，协调指的是在实现管理目标的过程中协调各种横向和纵向关系及联系的职能。运用协调手段进行管理也就是通过沟通、合作、协商等较为和缓的方式进行管理，因而更容易获得被管理者的信赖和主动自觉地配合，因而有助于改善管理者与被管理者的关系，减弱或消除管理中的冲突和摩擦，大大提高管理效率。由于环境管理涉及范围广、综合性强，因此更需要多个利益主体、多个部门的协调与合作，各尽其责。协调管理职能的发挥，不仅有助于在我国跨区域环境管理中，以及不同部门、不同行政单元之间的环境管理中产生出协同效果，而且能够促使环境管理活动更加灵活和增加应变性。
       从宏观管理角度分析，在环境管理过程中强调协调控制，从根本上说就是实现经济环境复合系统的协调发展，即调控资源利用、环境保护与经济社会发展之间的关系，包括系统结构协调、系统内外部协调，以及组织管理协调等多个方面，因此，这种协调控制事实上是分子系统、分层次、分范围进行的。首先，从总体上协调控制区域经济发展与资源环境之间的关系，不仅要重视经济增长的速度和经济效益指标，更要重视资源环境的可持续利用和环境管理目标的落
       实，走一条资源环境条件约束下经济适度增长的可持续发展道路；其次，在纵向上协调控制中央政府与地方政府的权责，进一步划分中央政府与地方各级政府在环境管理的权限和责任，并以法律的形式予以保证；再次，从横向上统筹协调和确定环保、建设、国土、规划、资源等管理部门的职责与合理分工，促使各部门在环境管理中发挥协同作用；最后，在决策层而上加强地方政府间的环境合作协商制度，通过组建跨行政区的环境管理协调组织机构或委员会，加强发达地区与欠发达地区、上下游地区、不同行政区之间的决策协商与共同行动。
       4．由随意化管理向规范化管理转变
       实现规范化管理是环境管理创新发展的必然趋势，是环境管理手段由单一化向综合化转变的必然过程，也是推进我国可持续发展战略进程，依法保护环境的客观要求。从价值倾向性上分析，环境规范化管理更强调总体环境效益和环境权益的公正、公平，不同于传统管理主要侧重于管理系统本身的依法运行和控制的价值取向。特别是当前环境形势日益严重，环境与发展矛盾突出，公众对规范化环境管理的期望日益增强。在环境管理中实施规范化管理，一是要积极倡导采用新技术和新手段，特别是环境工程领域的新技术、新手段，规范管理模式，大力提高资源环境利用效率，努力推进管理内容和方法的标准化、定量化水平。二是强化政府环境行政的规范化，加大对市场的监督、引导和管理力度，改革和完善环境管理制度，建立环境和资源成本核算制度，摒弃传统的、单纯追求数量型的发展模式和管理模式，营造公正的市场竞争环境，保证环境管理高效、有序地运行。三是形成一套相对稳定的管理标准，做到环境管理“有法可依，有据可查”，以公平和效率取代传统的随意性管理，树立环境管理的严肃性和权威性。
       目前，发达国家在环境管理手段创新方面有许多新的举措，其主要趋势是越来越倾向于减少行政权力对微观企业环境行为的直接干预，而代之以法律手段和经济手段进行管理；逐步变革传统的资源配置方式，充分发挥市场调节的作用；进一步增加环境管理手段的可操作性，制定严格的排污总量控制体系，建立规范的分类型污染物环境标准控制体系；在政府行政管理中做到规则公开、程序公开、结果公开：同时，完善相应的听证制度、信息披露、查询和咨询制度等，增加环境管理的透明度。