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       摘要：农村土地承包制度中关于承包期无限顺延所引发的农村人地不均问题。是关涉农村社会和谐与安定的重大问题。农村土地承包期走向无限顺延所导致人地不均的矛盾。既不能通过土地承包权或经营权入股的方式，也不能通过将农村土地私有化的方式予以解决。只有在农村基本经营制度的框架内，着力加强农村社会保障法制化的建设，健全农村土地经营权流转制度，才能从根本上解决农村土地承包期限所引发人地不均的矛盾。
       关键词：土地承包期；农村社会保障制度：农村土地经营权流转制度
       中图分类号：D922.4
       文献标识码：A
       文章编号：1004-1494(2008)03-0094-04
       中国农村实行的集体所有分户经营的土地承包经营制度，在当年不但创造了农村经济快速增长，农民收入快速增加的骄人业绩，而且启动了中国社会全面改革开发的齿轮。近三十多年来，随着农村社会经济形势及家庭人口发生根本性的变化，当初为追求土地承包经营权稳定而实施的承包期三十年不变乃至发展到现在无限顺延这一现实，已经无法适应农村人地不均形势需要。为了摆脱农村土地承包经营制度对农村经济社会发展造成的困境，十七大报告在关于推进社会主义新农村建设中提出：“坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿的原则，健全土地承包经营流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营”。在我国农村社会保障体系尚未全面建立，农村土地承包经营权流转问题依然没有最终解决的状况下，因农村土地承包的相关法律及政策限制对承包地的调整，承包期限无限顺延致使农村面临人地不均的困境，将成为影响农村社会和谐与安定的重要因素。因此，必须按照十七大建设社会主义新农村的要求，在坚持农村基本经营制度这一制度框架内，通过建立健全农村社会保障体系，完善农村土地承包经营权流转制度，使农村土地承包期限无限顺延面临的困境得到有效缓解。
       一、当前农村土地承包期限面临的困境与形成根源
       中国农村土地承包经营制度是广大农民群众自发进行制度创新的产物，时至今日，农村土地承包经营制度已经实行了近三十年，为了改变农村依然落后的局面，由政府倡导的新农村建设正如火如荼，新农村建设的核心价值就是制度创新，如何在新农村建设中探索出一条既能保证农村社会稳定，又能突破农村土地承包经营制度既有的制度缺陷，将是新农村建设面临的机遇与挑战。农村土地承包制度所坚持承包期“大稳定。小调整”的政策，对稳定农村土地承包制、激发农民积极性方面发挥了重要作用，但是随着当前截停“小调整”的政策转化。农村土地承包期将最终走向了“无限顺延”这一制度困境。为了更清晰地了解农村土地承包期限为什么会最终走向无限顺延，可以从中国农村土地承包制度在三个不同时期对承包期的不同政策趋向，大致可以摸索出农村土地承包期限的困境与根源形成的历史脉搏。
       第一个时期是农村土地承包期限的探索期。上世纪70年代末、80年代初农村土地承包政策实行统(集体所有)分(个体承包)结合的双层经营体制，作为一项福利型的承包方式，每一个承包户从集体承包土地的多少是按照承包户的家庭人口数量来计算的。这一时期是中国历史上农村发展最快的时期，统分结合的双层经营体制极大地激发了农民的创造力，中国农村焕发出生机勃勃的景象。政府将第一轮承包期确定为15年，15年对于农村承包户不是太长，但也不是太短，这样既保证了农村生产经营的稳定性，又给以后适时调整留下回旋的时间余地。
       第二个时期是农村土地承包期限的稳定期。在这一时期，依照中央政策及本地实际情况，全国大多数地方都采取顺延的办法，这一时期尽管经过多年后很多家庭人口发生了较大变化，但全国各地基本上没有对承包地进行大规模的调整，人地不均的矛盾也没有根本显露，主要在于税费改革之前，农村土地种植成本较高、负担重，为求生计，很多农户全家外出务工或主要劳动力外出务工，因此农村大量的土地无人耕种，甚至有的农民大量弃田抛荒，村民相互之间进行转包，或者村集体组织将闲置的土地交给那些无地或少地的农户耕种，一定程度上缓解人地不均的矛盾。这些闲置的土地正好适时地弥补了那些因长期承包地未变少地的农民对土地的需求，故不论政策还是承包农户都没有提出对承包地进行调整的规定和诉求，农村土地承包期进入一个相对的稳定期。
       第三个时期是农村土地承包期限的稳固期。针对农民土地承包经营权频繁遭受侵害而法律又无法提供有效保护以及为了彻底稳定承包经营权，在2003年颁布《农村土地承包法》的基础上2004年国务院又出台了截断“小调整”文件，这一时期，由于税费改革，国家对粮食补贴、农产品价格回升、等待今后被征地补偿、担心土地承包经营权一次性确权后再没有机会等等因素，抛荒农民大批回乡要地，因此人地矛盾骤然紧张。这种矛盾，造成许多原来人口多的家庭现在可以将种不了的土地用来出租获取收益，而许多家庭原来人口少，后来娶妻生子，却没有口粮田。于是农村出现许多农民没有地种，为了维持生计，而不得不出门打工或高价租地耕种。很多地方在二轮土地承包时，在坚持“大稳定”的前提下，根据村民的要求，对人地矛盾比较突出、过于分散的地块，适当进行了一些调整，缓解了一些矛盾。但很多地方顺延了第一轮土地承包的基数，二十多年来一直没有进行调整，人多地少的农户找村里要耕地时，村里已经没有机动地可以调剂，而人少地多的农户又不愿意退出多余的耕地，人地矛盾十分突出。
       二、农村土地承包期限困境的解决思路评析
       在当前中国农村，土地依然是农民生存与发展的主要保障，农村一系列的冲突与矛盾大多与土地纠缠在一起。特别是围绕对承包地进行调整与反调整的较量。为了缓和农村围绕承包地进行调整与反调整形成的冲突，2003年《农村土地承包法》和国务院2004年出台的文件终结了在农村对承包地进行小调整的行为。但中国大概有一半的农村存在不同程度的人地不均矛盾，这一现实矛盾将深刻影响到农村的社会稳定。根据目前农村土地承包期无限顺延以及推动《物权法》对农地所有权的政策动向，如果没有其他政策配套调整，这种相当范围的人地矛盾将被延续和巩固。问题依然要解决，目前据称具备可行性、又能在一定程度上化解深层次的政治经济矛盾、能与无限顺延农村土地承包期限制度相衔接的解决思路有两种：第一种是土地股份制。即坚持所有权与经营权相分离，在不伤害30年经营合同的前提下，参考城市化过程中农民集体入股，以股权方式享有建设用地所有权收益的创新，如重庆将农用地的承包权作价入股，吸引外来资金合组股份制公司，进行规模经营；而四川成都则将集体所有的非农用地进行整理，在使集体所有的宅基地进入建设用地流通市场方面进行尝试。并且，这个“集体”是村民小组，而不是自然村或行政村。第二种是土地私有化。既直接把30年经营权无限顺延，进而转变为所有权。这样的过程就要对不同的土地占有、不同的土地
       资源收取不同的税负，进行事后调节和转移支付。因为考虑到当前土地不均的状况很难进行调整，那么在转化为所有权后所收取的税负，就不是按户来计算而是按土地占有量来计算。多占地的就要多交钱，这样会很大程度上缓解人地不均的矛盾。
       笔者认为，这两种解决模式对解决当前因承包期无限顺延导致的人地不均的矛盾并不可行，理由是：
       第一，土地股份制虽然在解决城乡二元体制及土地规模经营方面具有一定的意义，但无法保护“失地”后农民的根本权益。土地股份制对地处城郊结合或交通便利的农村一定程度上可以解决城乡二元体制及土地规模经营方面的问题，而对多数不具有地理或交通优势的农村，并不能有效解决人地不均的矛盾。此外，土地入股的制度设计具有根本性缺陷，因为当前农村土地承包期限面临的困境主要在于因承包期无限顺延的现实导致人地不均的矛盾后果。采取土地股份制，无论是引入资本到农村入股，还是公司加农户模式，都无法根本上解决上述矛盾。根据《公司法》的规定，每家每户以土地承包权或经营权作价入股，与“龙头企业”合作组建公司，按照出资比例农民只能是小股东，公司的投资计划、利润分配等重大决策权都掌控在大股东手上，在公司的具体运作过程中，由于农民是不具有公司经营理念且不具有最后发言权的小股东，风险非常大，农户可能成为大股东侵害的对象。同时，公司化的经营还有破产的风险，一旦公司破产，作为股东的农民按法律规定应将作价入股的土地承包权或经营权作为清偿债务的财产。这意味着在农村社会保障体系尚未全面建立的状况下，农民将失去最后赖以生存的土地，陷于空前的生存困境。土地承包权或经营权作价入股还在逻辑上打开了在农村进行非农经营的口子，当前中国经济存在流动性过剩，大量资金正在寻找新的出口，必将涌向农村土地，必将对农村土地进行掠夺性的开发，对农村产业造成严重的损害。
       第二，土地私有化并不能从根本上解决人地不均这一农村社会保障制度缺失的难题。土地私有化实际上是一种危险的信号，是将我国农村引向混乱的错误导向，是不负责任的想法。当前各地农民的财产及收入差别确实在日益扩大，不少村庄农户之间在住房、收入和生活水平方面的差距远远超过农地占有的差别，农民并没有提出要平分富有者的住房和家产。原因在于农户的住房和收入从取得时就是私有的，不存在调整和转化问题。而农村土地是集体所有，即使将农村土地私有化，无地或少地的农民依然会提出均分的要求，因为中国属于社会主义国家，均等的思想观念依然根深蒂固地存在农民的头脑中，他们无法容忍在承包的基础上实行土地私有化后，自己无地少地将永远成为现实，在土地还没有私有化之前，他们至少还抱有对承包地进行调整的幻想。此外，让多占地的多承担税赋，这样也不能从源头上缓解人地不均的矛盾。因为从1978年至1980年第一次分配土地，到1997、1998年第二次签订承包合同，再到2004年至2006年完善二轮土地延包，前两次政策允许进行有限调整，而到第三次很多地方想再调整一次，但已经调不动了，所以政策也只能限制调整土地。假如在这样的背景下实行农村土地私有化，农民追求起点公平的问题在没有得到妥善解决之前，贸然实行农村土地私有化的政治风险是极大的。同时，由于我国目前城市化水平不高，大量的农村人还不可能在短时间内从农村转移出来。因此农业对经营规模和效率的追求是相当有限的。在此情况下，土地私有化非但不能加速农村土地的规模化经营，反而可能会妨碍土地的流转。当前农村土地承包期无限顺延引发的人地不均矛盾，导致农民对土地提出均分和不断调整的要求，从根本上说，是当前农村社会保障制度不健全以及农村土地承包经营权不能有效流转造成的。农村土地私有化最大的危险在于其实施将导致土地兼并，造成更大的人地不均。在农民缺乏其他生活来源及最低限度的生存保障的条件下，土地就成为其安身立命之本，单纯地在中国农村实行土地私有化不仅无助于问题的解决，而且还会因土地兼并引发农村社会的局势动荡，造成更大的社会问题。
       三、解决中国农村土地承包期限困境的法律对策
       中国从上世纪70年代末开始实行家庭联产承包责任制以来。土地承包经营在农村实行二十多年了。当时绝大多数地方，联产承包是以按照人口或劳力一次性均分为特征的，这种一次性的分配确定了农民的土地使用权，满足了当时农民土地均分的愿望。但是随着时间的推移，生老病死。婚丧嫁娶，迁出流进，二十多年后的今天，各地曾经大体均等的土地拥有变得越来越不平均。于是各地农村围绕调整和反调整不断发生冲突。其实这些围绕调整和反调整发生的冲突都源于无地农民的生存要求及其公正的观念，要求对土地进行公平分配及对眼前和未来生存的担忧成为农村土地承包经营权制度陷入困境最直接的动因。农民对土地再分的要求及其生存伦理和公正观念背后，反映的不仅是农民生存保障的缺失，更重要的是土地承包经营权制度的缺陷。因此，在我国农村全面建立社会保障体系以解决无地或少地农民的生存问题，同时，健全农村土地承包经营权的流转制度以实现农村土地的自我调整问题，双管齐下，才能有效地解决农村人地不均所引发的矛盾。
       (一)在我国农村实行社会保障法制化的设想
       我国长期以来对社会成员实行城乡分割的二元保障体制。农村主要实行以家庭为主的保障体系，农村的养老方式直接体现为家庭保障，而农村家庭保障又主要以土地保障作为其主要形式。因为土地在当前依然是农民的安身立命之本，由国家和集体提供土地，农户个人提供劳力，土地的收益用于农民的医疗、养老，用以满足他们的基本生活需要。土地可以满足农民的最低生活保障，拥有一份土地，就拥有了衣食住行的物质基础；土地还是农民的就业保障，绝大多数农民必须以承包土地作为谋生的手段。失去土地就面临着失业危机。在土地外保障严重缺位的情况下，因农村土地承包期无限顺延所引发的人地不均问题显得尤为突出。因此，在我国实行农村社会保障法制化，是解决农村无地或少地农民生存问题的有效方法。
       农村的社会保障应当从家庭走向社会，而且在建立过程中，必须依靠法律来构建。因为建立起有效保障机制涉及社会关系领域多、范围广，必须有强制性的调控手段。笔者认为，农村社会保障法制化的模式可以从以下两个方面来考虑：第一种模式是为农村无地或少地的贫困农户制定专门的社会保障法，即制定《农村社会保障法》。建立农村最低生活保障制度，使无地或少地的农户的基本生存能够得到有效保障，为了确保该制度有效运行，需要解决好相关的两个问题：一是正确界定保障的对象。界定农村最低生活保障对象，要以那些无地或少地且没有达到集体成员平均标准的作为衡量标准。同时应当结合无地或少地农户家庭的成员结构、收入水平、生活费支出、贫困指数等基础上，再结合最低生活保障线标准的确定，分类别、分情况制定出保障对象的条件与范围，严格按照审批
       程序进行。二是正确选择资金的筹集、管理及保障方式。最低生活保障资金的来源应当以政府为主，社会捐助和社会互助为辅。在实际工作中，保障资金可以由省、市、县各级财政和村集体合理分担，至于分担比例应根据各地实际情况确定。最低生活保障方式可灵活多样，其主要方式有两种：一是发放救助资金；二是发放部分救助资金部分实物。第二种模式是制定统一的《社会保险法》，在社会保障上给城市居民与农村居民同样的待遇，将农村居民纳入社会保障体系中，采取多种方式保障农村无地或失地农民的基本生活和长远生计。逐渐创造条件将农村无地或少地的农民纳入城镇职工养老、医疗、失业等社会保险参保范围，通过现行城镇社会保障体系解决其基本生活保障问题。专门针对农村无地或少地的农民建立社会保障体系，可以充分地满足这部分农民因生存陷入困境的实际需求。比如在失业保险基金的筹集上，采取政府引导和农户自愿相结合的办法，逐步加大法律的强制力度。但在失业保险费的交纳上，根据农村劳动者经济条件差别大、收入不稳定的实际情况，在参加保险的年龄、缴费的时间及数额、集体补助的比例上体现出灵活性。按照国家政策扶植、农民自我保障、集体辅助保障的原则，建立起低交费、广覆盖、适度保障的农村社会保障体系。
       (二)健全我国农村土地承包经营权流转制度
       土地承包经营权制度虽然在维护农民自主经营、激发农民积极性方面发挥了重要作用，但土地承包期的无限顺延所带来的人地不均问题使其固有的制度缺陷逐渐暴露。特别是《物权法》第128条规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”该条款删除了《物权法草案》第132条规定的“土地承包经营权人有权依法自主决定土地承包经营权以转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”的权利。一因此，《物权法》对农村土地承包经营权的转让并没有完全放开，在转让农村土地承包经营权时，还受到《农村土地承包法》第37条的限制，即“采取转让方式流转的，应当经发包方同意。”即使农村土地承包经营权在本集体成员之间进行流转，依照《物权法》及《农村土地承包法》的规定也受到相当限制，不利于通过农村土地承包经营权的流转解决农村当前人地不均的困境。
       笔者认为，应当对《农村土地承包法》第37条进行修改，即“采取转让方式流转的，应当通知发包方并将转让的合同在发包方处备案。”这样有助于农村承包土地在集体成员及其他社会成员之间进行有效流转，能实现自我调节人地不均的状态。允许农村承包土地依法自由流转既是市场经营条件下土地资源优化利用的要求，也是实现农业现代化的必备条件，因此农村土地使用权依法流转是各国通行的做法。另外，在同等条件下，应当赋予集体成员有优先取得土地使用权的权利。对取得的农村土地使用权的用途应当进行必要的限制，即取得的农村土地使用权必须用于农业生产，不能自行改变用途，否则，集体组织有权收回土地使用权，