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       摘要：当前新农村建设中公共产品的供给主体建设是一个基础工程，搞好基础工程重要的是要构建多元供给主体、科学定位每一供给主体和优化供给主体环境。
       关键词：新农村；公共产品；供给主体体系；建设
       中图分类号：D63
       文献标识码：A
       文章编号：1004-1494(2008)03-0071-03
       党的十七大报告指出：解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。统筹城乡发展，建设城乡一体化新格局，一个重要而迫切的基础性工程就是农村公共产品供给体系建设。完善的公共产品供给体系是农村经济发展的基础，是农村社会事业的标志，是农民生活富裕的保证，更是农村大发展大繁荣的基础。
       当前，我国农村公共产品的供给由于历史的原因形成了非常复杂的局面。从计划经济时期的人民公社体制到改革开放后的联产承包责任制，从农村税费改革到取消一切农业税费，农村经济的发展都是飞跃性的促进，但是农村公共产品的供给体系建设，特别是农村公共产品的供给主体建设仍然与新农村建设的现实相差甚远。农村公共产品供给主体单一，即地方政府的一元供给；公共产品严重短缺，并且存在严重的“错位”“越位”“缺位”现象。各级政府作为农村公共产品的供给主体，其供给责任不清，致使“越位”现象严重；基层政府由于事权与财权不对称，财政收入严重不足，上级政府转移制度不健全，因此，导致供给主体“缺位”，公共产品供给严重短缺；同时在快速工业化的过程中。一些基层政府在政绩最大化目标激励下，“面子工程”、“政绩工程”、“形象工程”较多，使公共产品的无效供给泛滥，“错位”由此形成。不消除这种不足，建设新的农村公共产品供给体系，就不可能有和谐农村的新面貌，也不可能实现全面建设小康社会目标。
       一、科学定位公共产品供给主体，构建公共产品多元供给体系
       改革农村公共产品供给的“错位”、“越位”、“缺位”现状，必须从培育强大的供给主体开始，构建一个主体多元性、纵横有序、功能和谐的科学体系。从横向上讲，主要是政府与非政府组织、市场中的企业、私人合作。构建一个以政府供给为主体，非政府组织供给为辅助，市场化供给介入的供给体系，形成覆盖全面、供给完善、多元供给并存的格局。不同属性供给主体定位明确，相互竞争，相互促进，才会极大地提高新农村公共产品的供给，满足新农村建设中公共产品的需求。
       (一)各级政府：公共产品供给的主导者，发挥主体作用
       公共产品在现代市场经济的非竞争性、非排它性和不可分割性的特性将仍然长期存在，同时我国新农村建设的现实基础——公共产品供给严重不足，“错位”、“越位”和“缺位”突出现象，决定了各级政府必须成为公共产品的供给主体，发挥主导性作用。其主导性必须体现在：其一，政府是农村公共产品的主要供给者。长期以来，由于以城市为中心的工业化战略的实施，在公共产品的供给方面形成了城乡分离的二元化供给格局，政府对农村公共产品的供给严重缺乏，导致农村公共产品严重短缺，消除这种城乡二元格局，建设新农村，各级政府必须承担起供给主体的责任。这既是政府对长期历史欠账的弥补，也是工业反哺农业的必然，更是新农村建设的需要。其二，建立中央、省、市、县四位一体的农村公共产品供给格局，科学界定各级政府在公共产品供给方面的责任。凡属全国性的公共产品应由中央政府提供，如义务教育、计划生育等；凡属地方性的公共产品应由省市县地方政府承担；凡属跨地区的公共产品应由省市地方承担为主，中央政府参与为辅。其三，政府要承担农村公共产品市场化供给、非政府组织供给主体的服务者和培育者的责任。在从计划经济向现代市场经济的转变中，政治体制改革的推进过程中，目前我国各级政府管制特色和全能政府特征仍然较为明显。立足这一现实，各级政府在农村公共产品的供给中发挥主导作用就要通过各种制度和政策的制订和完善，来鼓励推动市场化的主体企业和私人、非政府组织积极介入农村公共产品的供给，使他们发展壮大起来。同时转变管理被管理、管制被管制的观念，树立政府与其它主体是合作关系、伙伴关系、服务与被服务关系的新理念。
       (二)市场化供给：公共产品供给的竞争者，发挥促进性作用
       政府作为公共产品供给的主体，存在着“政府失灵”问题。市场化供给是解决政府失灵的最优途径。所谓市场化供给就是改变政府的直接供给和生产，更多地引入市场机制和私人投资者，通过市场竞争打破政府垄断，提高供给效率，提供更多更好的公共产品。政府不能推卸供给农村公共产品的责任。但政府决不是农村公共产品唯一的供给主体。在农村公共产品由市场化供给理论上是成立的，实践上是可行的。市场化的供给给予公众“用脚投票的机会”，使公众自主选择公共服务主体，通过竞争机制提高公共服务质量。
       农村公共产品的市场化供给就是要充分发挥市场力量，引入市场竞争方式实现公共产品供给的市场化、社会化，降低公共产品供给成本，提高政府的公共服务效能。首先，对基础公共产品供给领域垄断行业实行两分制。即将行政垄断行业划分竞争性环节和非竞争性环节，对于竞争性环节，应该引入竞争机制；对于非竞争环节，应该实行价格听证制度，招投标制度，合同出租等，在一定程度上形成市场价格和竞争机制。其次，实现农村公共产品生产模式的多元化。政府通过建立健全多渠道的筹资机制，本着“谁投资谁受益”的原则，采用包括民间投资、吸引外资和BOT、债券融资、产业投资基金等多种方式，实现农村公共产品产权多元化或民营化，最大限度地盘活存量资产，有效整合现有资源。再次，政府应采取多种有效形式，加快农村公共基础领域股份制改革(非国有经济的参与)，降低非自然垄断行业的国有股比例，鼓励引进社会资本，形成分散的股权结构，构筑多元化产业格局与市场竞争格局，最终打破公共产品政府单一供给体制，实现有序的市场竞争。
       (三)非政府组织：最有活力的供给者，发挥导向性作用
       非政府组织(NGO)在我国市场经济的发展中蓬勃发展。在我国农村的改革发展中应运而生的农民协会、农村合作经济组织以及各种基金组织等也可以看作是第三种力量，是非政府组织，它不以赢利为目的，在自愿、联合、共享、互助的基础上提供一部分农村公共产品，为农民提供了相应的技术服务和信息服务，逐渐成为未来我国农村公共产品的重要供给主体。改革开放实践证明，农村非政府组织也是公共产品的供给者。
       农村非政府组织一般是农民自愿联合的基础上形成，因此。与农民关系密切，最了解农民的公共需求；非政府组织的成立以一套相对独立的价值体系为支撑，能较好表现农村社会的公平、正义和和谐；特别是在社会转型进程加快
       的过程中，农村非政府组织在为社会弱势群体提供服务和基本需求满足等方面发挥越来越大的作用。因此，政府应采取具体措施鼓励、扶持各种农民组织的发展，通过组织第三种力量，满足广大农民的公共服务需求，使非政府组织成为解决农村公共产品供给不足的有效途径和导向性支撑。
       二、创造最优环境，壮大多元供给主体
       农村公共产品多元供给主体的发展壮大必须靠制度所形成的机制来培育、促进，即农村公共产品供给主体必须有一个最优的环境。在社会主义新农村建设中，构建中国特色的农村公共产品供给主体体系，培育多元化供给主体，必须用完善的机制、制度作为动力、保障和支撑。目前，基于农村的现实，必须重点构建四项制度，形成良好的促进机制，构建最优环境，壮大多元供给主体。
       (一)完善决策制度，优化动力机制环境
       公共产品供给的发展动力在于需求的强大刺激。长期以来，我国农村公共产品的供给是自上而下的决策。它扭曲农民对公共产品的需求意愿，往往导致农村公共产品的供给过剩和不足并存，因此，要培育强大公共产品供给主体，就必须建立一种农民对公共产品需求的表达机制，充分反映农民对公共产品需求的偏好，以富有效率的需求表达机制为动力推动供给主体的成熟和发展。
       建立公共产品的需求表达机制，就要从农民的自身需求出发，给农民充分的民主权利，形成由内部需求决定的公共产品决策机制。首先，推进农村基层民主制度建设，充分实行村民自治，由全体农民或农民代表对本社区的公益事业建设进行表决，使农民的意见得到充分反映。其次，加快农村基层政府的组织建设，改变农村基层领导人由上级组织部门任命的形式，把主动权交给农民，由农民选举出能真正代表自己利益、对社区负责的领导人。再次，建立有效的农村公共资源使用监督机制，增加公共资源使用的透明度，保证监督的有效性。
       (二)建立现代公共财政，优化保障机制环境
       现代公共财政是各级政府供给农村公共产品的保障机制。在农村公共产品的供给中，要使政府成为起主导作用的供给者，就必须建立与之相适应的现代公共财政。1980年我国“分灶吃饭”的财政体制改革之后，赋予了基层政府提供公共产品的事权，却没有给予相应的财权，权责不相对称，因此进一步深化公共财政体制的改革，建立现代公共财政制度更有较强的迫切性。一是合理划分事权，以事权定财权，明确中央政府与地方政府提供公共产品的职责。各级政府提供公共产品职能要与经济发展水平相适应，应当根据财政资源量力而行，坚持城乡公平原则，根据规模经济原理，确定不同政府级次承担的支出责任。二是根据公共服务均等化的基本原则，完善政府间转移支付制度体系，为农村公共产品和公共服务的均等化制造条件。三是增加财政投入。确保财政支农资金总量的稳定增长，要求各级预算的支农支出增长幅度不低于财政支出的增长幅度。四是调整财政支出结构，加大对与农民生产、生活关系密切的公共产品的投入。
       (三)完善产权制度，优化激励机制环境
       产权的激励作用在农村公共产品的供给，特别是非政府组织的供给和市场化供给中有着重要的地位。公共产品多元主体的建设就必须充分重视产权的激励作用。世界著名经济学家科斯(Coase.R.H)认为，在处理客观外部性和公共产品问题时，可能不需要任何形式的政府行动，既不需要税收、补贴等手段，也不需要公共措施，只要产权已经存在，而且是明晰的，经济力量确保这种分配是有效率的。
       在产权经济理论中，不同的经济效率是由不同的产权形式产生的激励效率形成的，而且产权的激励具有预期性、持久性、稳定性的特点。在当前农村公共产品供给机制中，这种激励机制的作用相当弱化。2007年10月1日起施行的《物权法》给当前农村公共产品产权完善和明晰提供了契机。根据《物权法》的精神和原则，用一系列的制度或法律保证农村公共产品的所有权、使用权、转让权、收益权、处置权等权利明确地落到实处，落实对公共产权的规范与保护，才能对公共产品的供给提供强大的激励。
       (四)建立监督制度，优化制衡机制环境
       政府是农村公共产品的主要供给者。目前，政府单方面决定着公共财政的收支和公共产品的供给决策而对其缺乏有效的监管约束，由此常常出现决策失误和通过供给农村公共产品而“寻租”或寻求“政绩”的现象。建立长期有效的公共资源配置监督约束机制，增加公共产品使用的透明度，规范政府的行为对农村公共产品供给体系建设有重要意义。首先要完善社会公众对政府公共产品供给决策的社会约束和监督机制；其次要强化地方各级人大的公共选择作用，以避免公共产品供给决策的片面性和随意性。作为权力机构的各级人代会必须建立起有效的约束和监督公共产品供给活动的机制；第三要建立地方政府内部的自我约束机制。以制度化为重点，形成公共产品供给决策的根本约束限制机制及其相关的制度与程序，是确保公共产品供给效率的关键所在。