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       摘要：我国现行土地征用补偿标准带有浓重的计划经济色彩，与我国目前市场经济体制不相适应。补偿标准的诸多缺陷不仅严重违背公平、正义之原则，也对国家的发展、社会的稳定产生严重隐患。文章通过分析我国现行土地征用补偿标准所存在的问题，就如何改革现行土地征用补偿标准，保护失地农民的利益提出了建议。
       关键词：土地征用；征用补偿；补偿标准
       中图分类号：F120　文献标识码：A　文章编号：1004－1494(2007)04－0064－03
       一、对我国与世界发达国家及地区土地征用补偿标准的概述及比较
       我国现行土地征用补偿标准是根据1998年修订的《土地管理法》第四十七条规定：“征用土地按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及土地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数量计算，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4－6倍。但是，每公倾被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前3年平均年产值的15倍。”以上规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。我国现行土地法规定土地补偿标准是以产值为基础，再乘以若干倍数来进行补偿，称为“产值倍数法”。
       在我国香港地区，依据1983年修正的《土地征用(占有权)》规定，土地征用补偿的范围为被征用土地及设立在土地上的任何建筑的价值、被征用土地之中或之上所有、保留或享受的任何权益、权利、或地役权的价值，及权利主张人从他被征用土地或设立于其上的建筑中迁移权利主张人经营的任何业务而产生的损失或损害的数量，其中的被征用土地的价值应等于自愿出售者在自由市场上出售该土地时可期待实现的数目。一般是根据土地收回当日的市场价格确定的，如果上述计算的补偿金额不足以补偿业主的实际损失，政府会在法律许可的补偿外，另加一笔补偿费。
       英国的土地征用补偿包括土地(含建筑物)征用的补偿、残余地的分割或损害补偿、租赁权损失补偿、迁移费、经营损失等干扰的补偿，以及其他必要费用支出的补偿(如律师或专家的代理费用、权利维护费)等，其中的土地(包括建筑物)征用的补偿以土地交易的公开市价为准，并且不得因征用而给予被征用人救济或其他优惠，其所谓市价的估价日期为三种：一是补偿金额为双方同意时，以土地征用通知之日为估价的日期；二是征用机关占有土地之日起为估价的日期；三是补偿有争议上诉时，以土地法庭听证的最后一日为估价的日期。此外残余地的分割或损害补偿为市场的贬值价格，租赁权损失补偿为契约未到期的价值及因征用而引起的损害。
       在美国，土地征用被称为“最高土地权”的行使，美国宪法明确规定，只有用于公共目的，而且必须有公正的补偿，政府及有关机构才能行使征用权。美国土地征用补偿标准根据征用前的市场价格为计算标准，它充分考虑到土地所有者的利益，不仅补偿被征土地现有的价值，而且考虑到补偿土地可预期、可预见的未来价值；同时，还补偿因征用而导致相邻土地所有者、经营者的损失，充分保障了土地所有者的利益。
       加拿大的土地征用制度沿用的是英联邦的体制，加拿大对土地征用的补偿是建立在被征土地的市场价格基础上，依据土地的最高和追加用途，按当时的市场价格补偿。具体看，加拿大的土地征用补偿包括：(1)被征用部分的补偿，必须依据土地的最高和最佳用途，根据当时的市场价格补偿。(2)有害或不良影响补偿(如严重损害或灭失价值)，主要针对被征用地块剩余的非征地，因建设或公共利益对剩余部分造成的损害，还包括对个人或经营损失及其他相关损失，这种补偿不仅包括被征地，还包括受征地影响相邻地区的非征地。(3)干扰损失补偿，被征地所有者或承租人因不动产全部或基本被征用，导致混乱而造成的成本或开支补偿。(4)重新安置的困难补偿。
       笔者认为，从上面的概述中可以看出，与我国相比，各个国家(地区)的土地征用补偿标准有三点不同之处：
       第一，补偿方式。虽然各个国家(地区)的补偿一般采用货币补偿的方式，但考虑物价上涨等因素，现金补偿往往无法维持被征用人原有的生活水平，故各个国家(地区)都相应制定其他辅助补偿方式。
       第二，补偿标准。各国(地区)在征地时都是以土地的市场价格为标准，其中大多数国家或地区是以在正式的政府征地通告发布日的市场价格，或最终决定日的价格，或正式征用日的价格为准，如英国、美国、日本等；只有我国以产值作为征地补偿测算的标准。
       第三，补偿范围。尽管各个国家(地区)规定不相同，但大致包括了以下三个方面：地价补偿；地上物(地上建筑物、附着物和构建物)补偿；征用活动引起的补偿，如对残留地补偿、对相邻土地的损害补偿等；而我国大陆的补偿范围比较单一。
       二、我国现行土地征用补偿标准存在的问题
       (一)征地补偿范围太窄，不能全面体现土地的价值我国土地征用补偿的范围包括土地补偿费、安置补助费青苗及附着物补偿费、新菜地开发建设基金等几项，在征用目的合法的前提下(即为了公共利益需要而征地)，土地征用都应给予被征地单位“公平合理”的补偿。也就是说，虽然国家为了公共利益可以强迫取得农村集体经济组织的土地所有权，但国家还是应保障公民的合法财产权，要将财产保障转换为财产价值保障，至少要提供合乎财产存续的价值。国家有义务保障公民的人身、财产的安全，造成侵害的要给予赔偿或补偿，这已成为共识。在农村集体经济组织为社会公共利益作出特别牺牲的情形下，国家尽可能给予其价值补偿是应该的，而且是必要的。目前的补偿范围虽然在一定程度上补偿了农村集体经济组织和农民个人的损失，但离“公平合理”和“适当”的要求还是有一定差距。“公平合理”、“适当”原则在不同的时代背景下有不同的要求。我国已进入社会主义市场经济阶段，土地作为资源资本和资产并重的观念已深入人心。在注重权属安全的同时，人们更注重土地的实际利用价值，更注重其经济价值。因而国家在处理征地时，也应更注重其价值的补偿。目前的土地征用补偿范围无法达到这一要求，因为其补偿范围过窄，在根本上导致土地征用补偿的不公平。不仅没有将那些难以量化的非经济上的附带损失列入补偿的范围，而且也把那些可以量化的财产上的损失，如残余地、相邻地的损害、经营损失、租金损失等通常所受的损失以及其他因征地所导致的必要费用(包括临时租房费用、律师或专家的代理费用)等，显然这些具有客观价值而又能举证的具体损失并未列入补偿的范围，亦即未充分考虑因征地而给农民带来的福利损失、安定损失、少数残存损
       失和事业损失等因素。
       (二)土地征用补偿标准偏低
       土地征用具有强制性，但其实质仍是一种购买行为，是获取土地资本增值收益的过程。在我国，土地征用是国家授权的并依照法律规定程序实施的行政行为，被理解为集体经济组织对国家的义务，而不是集体经济组织向国家“卖地”，因而征地补偿费与被征地的市场价格无关。农民普遍认为，自己所拿到的征地费难以维持本人及其后代今后的生活所需。从西部地区一些城市征地的情况看，根据征地补偿安置办法，土地补偿和安置补助费最高标准为1.8万元，人(不含青苗和地上附着物补偿)，仅相当于2002年当地城镇居民可支配收入的1.5倍。按目前农村居民人均生活消费支出计算，只能维持7年左右的生活；按目前城镇居民人均消费支出计算，仅能维持2年多的生活。如果将1.8万元全额直接替农民购买社保，按失地农民平均年龄50岁、预期寿命72.6岁测算，每月只能领到60多元的养老金，远远低于当地近郊现行最低生活保障费180元和城市中档养老金500元的水平。
       在当今社会，随着产业结构的升级和知识经济的到来，对劳动力素质的要求越来越高，将使适合这部分被征地农民的工作越来越少，这已是不争的事实。与此同时，由于近年来伴随着国家机构的改革与现代企业制度的建立，大量企事业人员下岗分流，也对被征地农民就业产生较大的竞争压力，因此失地农民面临的将是更大的风险。由于没有可靠社会保障作基础，在生活来源不稳定的条件下，被征地农民的生存条件并不乐观。
       另外，从《土地管理法》的种种规定可以看到，目前我国土地征用的补偿标准是由政府单方面制定出来的，在制定土地征用补偿标准时，政府不仅没有考虑土地使用权人丧失土地的间接损失，就是直接损失的补偿标准都只是根据耕地常年产值来制定，且在实际操作过程中，各地政府在征用土地时所制定的征用土地补偿细则一般都不会超出《土地管理法》这一标准，现行的农村土地补偿完全脱离了市场价值，过低的法定补偿标准为地方政府用超低的补偿费用从农民手中夺走土地开了方便之门，有不少地方政府甚至不断降低征地补偿标准。“据估算，1953－1978年间全国通过‘工农产品剪刀差’使农民受到的损失为300亿元，而1979－2001年间通过‘土地剪刀差’从农民手中剥夺的利益超过2000亿元”。因此笔者认为尽管现行《土地管理法》提高了补偿的倍数，但远未消除低成本征地的不合理现状，补偿金额明显偏低。
       (三)以产值作为征地补偿测算标准很不合理
       我国《土地管理法》规定征地补偿按照土地被征用前三年平均产值的若干倍来计算。以土地平均年产值作为补偿标准极不合理，它没有考虑到土地的特征，年产值不能体现土地的潜在价值。随着我国农业由计划经济向市场经济、传统农业向现代农业过渡，农业种值结构呈现多元化，种植手段趋向科技化，使得不同农作物种类之间，不同种植手段之间和不同地块之间的农业产值差别很大。虽然采取一刀切确定平均产值的方法在操作上简单易行，但却造成了极大的不公平。因为土地的产值往往是以资金、技术和劳务的高投人为代价的，我们在确定某地块征用补偿费用标准时，不能只算产值，而不算产值的投入和成本，也不能对那些采取高科技、高投入的生产者采取平均产值的算法，这对于他们的高投入、高技术是一种否定。
       众所周知，土地价格主要由区位、沃度和供求关系确定，而区位则是占有主导地位，即农地价格主要还是由区位决定的。我国现行征用补偿均以产值即以沃度作为决定土地价格的标准，无法反映该被征土地的区位价值。
       笔者认为，现行《土地管理法》中依据产值作为征地补偿测算标准，根本无法体现诸多因素的不同所导致的地价差异。
       三、完善我国征地补偿标准的几点建议
       (一)扩大征地补偿范围
       现行土地征用补偿标准只包括了因征地给农民造成的直接经济损失，没有考虑因征地而给农民造成的间接经济损失，而且我国农村目前尚未建立有效的社会保障制度，农村发展的社会福利主要靠土地来实现，土地征用时应把这一因素考虑进来。我国有安土重迁的传统，土地的失去将导致安定的无保障状态，因而征用时也应考虑这一因素。农村承包经营权既是农民的重要财产权，又是农民的劳动权、社会保障权的依托，土地征用就意味着以上权利的丧失，因此对农民的承包经营权要单独予以充分补偿。少数残存损失是指征用了属于同一个土地使用权人的一部分，从而造成其他土地的价格下降或其他的损失。事业损失指的是两方面：一方面农民从事的事业原来是农业，现在失去土地要另行就业，这对被征户来说就是一家求生存的事业如何重建的损失；另一方面该土地从农地变为建设用地，因征用土地被公共事业开发后造成的噪音、废气、水质污染等造成的损害。这二者都是因土地征用而造成的直接损失，应在补偿范围之内。这在日本、美国、韩国等国家也是通例。
       综上所述，笔者认为，我国征地补偿的范围应包括土地补偿费、安置补助费、青苗和附着物补偿费、少数残存补偿费、事业损失补偿费、最低生活保障费和福利损失补偿费等几项。
       (二)提高征地补偿标准
       为改变当前农地征用补偿标准偏低的现状，可以采取以下措施：(1)政府在制定补偿标准时应充分考虑当前农村经济发展水平和农民收入的实际情况，要认识到当前农村还处于生产力发展水平不高、农民收入较低的现状中，在征地时尽量给予农民更高标准的补偿费，应以补偿费全部进入社保后能领到的城市居民最低生活保障金为参照来提高补偿标准。(2)国家从财政中拿出一部分资金建立失地农民额外补偿基金，并由专门部门进行管理，对于无劳动能力的失地农民进行正常征地补偿之外的额外补偿，间接提高补偿标准。(3)实施土地征用分类补偿标准，对于公益性项目用地，按照《土地管理法》规定的补偿标准计算征地补偿费。对于非公益性项目用地应让土地使用方从征用土地所获得的收益中额外拿出一部分补偿给失地农民，间接提高失地农民的征地补偿费用。
       (三)改革土地征用补偿标准的计算方法
       我国现行法律规定征地补偿费用按照被征地前三年的平均年产值的若干倍计算，这一标准本身就缺乏根据，在农业生产中．土地的年产值与土地质量不一定成比例关系，由于种值作物的不同、种值品种的不同，同质量同地类土地的年产值可能存在很大的差异，不同质量、不同地类间就更复杂了。故土地补偿费的确定与土地的年产值关联性不大。另外，土地被国家征用后，政府往往以高出征地价许多倍的价格将所征用的土地使用权予以出让，在这一过程中，土地的价值得到了很大的提高。所以征地补偿费的确定在很大程度上与被征地所处的区域经济发展水平有密切关系。现行的征地补偿标准存在着没有考虑市场、没有充分体现土地区位等方面的局限性，也不能体现同一宗土地在不同投资水平或者不同投资情形下出现产出差别的真实价值。笔者认为，我国应结合现阶段基本国情，借鉴大多数国家和地区的做法，确立以土地市场价格为基础的征用补偿标准，使失地农民的基本权益得到有效保护。
       责任编辑　莫仲宁