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       摘要：在征地过程中，农民利益损害与否，除与相关法律、法规以及制度设计有关外，还与实践中土地所有者主体的缺位、政府和开发商、农民自身等有很大的关系。由于地方政府通过变通政策或暗箱操作和农民话语权的丧失等因素，使得失地农民面对多重不利条件而无法维护自己的正当权益。因此，将使得农民生活陷入贫困，容易激化社会矛盾，造成农村传统优秀文化的沦丧，进而影响城市化进程。
       关键词：征地补偿；公平；原因；后果
       中图分类号：C914文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2007）02-0055-04
       在征地过程中，农民利益受损与相关法律、法规和政策有很大的关系，从征地补偿标准到征地补偿费的分配再到征地安置补偿等制度设计和安排都存在这样或那样的缺陷，使得失地农民利益受损。从实践中来看，还同时存在许多因素使失地农民利益受到损害并容易导致一些不良后果。
       一、实践中征地补偿不公平的原因透析
       （一）农村土地所有权主体的缺位
       很多文章把土地征用过程中农民利益的损害归为土地产权不明确^[1]。也就是同一土地出现“一权多主”现象，利益由众多主体分享。的确，在我国的《宪法》和《土地管理法》等相关法律中没有对所有权具体内容详细界定，没有明确农民集体所有是农民个人所有权基础上的共有，还是像股份制基础上的按股份共有。但是，从法律规定和现实情况来看，所有权界定还是比较清楚的。造成对失地农民补偿不公，主要不是土地所有权不清晰，而应该是土地所有权主体即农民的缺位造成的。《中华人民共和国土地管理法》规定：“农村集体所有的土地依法属于村级农民集体所有，由村级集体经济组织或村民委员会经营和管理，已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各农村集体经济组织或村民小组经营与管理；已经属于乡（镇）农村集体所有的，由乡（镇）集体经济组织经营和管理。”从这些规定来看，农村土地的所有权是十分明确的，农村土地属于村民集体所有，村集体组织代表村民对农村土地经营和管理，乡镇一级管理的集体土地仅包括集体企业和事业占用的土地。另外，从实践来看，农民承包土地都是从村委会或村民小组获得承包权。这些都说明村委会或者村内集体经济组织是农村土地所有权的代理人，并且，各地在土地征用时，都是由村委会或者是由村民代表在征用土地的合同上签字。也就是说，从实际情况来看，很多地方在征地时，是按照土地是农民集体所有来进行操作的。因此，农村土地为农村集体所有应该是没有问题的，并不是“一权多主”，也不真正存在农村土地所有权模糊的情况。出现这样的问题一个通常的原因是，国家控制着农村土地的最终处分权，而各级政府又行使着国家权力，农村集体组织不能私自改变土地的用途和开发土地，这就使得农民对农村土地的所有权残缺而显得模糊。更为重要的是，在农村土地承包时为什么不会出现土地所有权模糊等一类的问题呢？从本质上来说，农民获得承包权除了获得种植的农作物的收益外，还要承担各种税费和保护土地的责任，这都是要付出保护成本的，相反，征用土地则是能从土地中获取巨额利益的。当土地要付出成本的时候，土地所有权是很多人或部门自然不想要的，而农民是不能不要。但是，能从土地开发中得到收益的时候，拥有土地所有权当然是很多人或部门梦寐以求的。可以说，正是付出成本与获得收益之间的差别，才是一些人有意混淆土地产权，导致“土地产权模糊”的根源。
       （二）失地农民话语权的丧失
       对失地农民补偿不公平，与农民在相关的制度设计和法律制定及整个征地过程中话语权的丧失有十分重要的关系。从宏观上来说，首先，我国农民在各级人民代表大会中所占名额太少，在相关政策和法律制定中很难体现农民的意志，如《土地管理法》规定的补偿标准，几乎都是国土资源部门制定，虽然也许进行了实际调查和测算，但都不是建立在与广大农民协商的基础之上，很难听到农民的意见。其次，在征地补偿纠纷裁决的相关法律规定上，农民话语权十分微弱。比如法律规定，被征地所有权人及权利相关人对征地价格不满意时，可以提出异议，并申请仲裁，也可以向法院提出诉讼。但《土地管理法实施条例》规定，对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决，但征地补偿、安置的争议不影响征用土地方案的实施。显然，地方政府既是运动员又是裁判员。如失地农民上法院起诉，在现行体制下，法院无论是从财政上还是法官的任免上都依赖于当地政府，农民很难争取到自己的合法权益，并且，申请征地补偿安置标准的裁决成本太高^[2]，农民根本无力承担。
       从征地过程来看，农民始终处于被动地位，参与程度不够，在征地时，农民没有发言权，也没有知情权。经常的情况是，很多土地在农民不知情的情况下就被征掉了。农民与地方政府严重的信息不对称，使农民在与政府博弈中处于弱势地位。按照《土地管理法》在征地程序上的规定，必须“两公开，一登记”。也就是说，国家征用土地的，依照法定程序批准以后，县级以上人民政府予以公告并组织实施。被征用土地的所有权人，使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政部门办理征地补偿登记。征地补偿安置方案确定以后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。但是，在很多地方征地过程中，地方政府并没有执行“两公开，一登记”的征地程序，征地政策也成了地方政府的“口袋政策”，什么时候要，什么时候拿出来，并可以对相关政策作随意的解释。再加上征地过程中其他环节的“暗箱操作”，农民的权利在不知不觉中丧失。
       在征地补偿费用的分配机制和方案上，征地补偿费集体留多少，个人分多少，农民说了不算。另外，在强大的地方政府权力面前，农民有时根本不敢说话。比如，前几年湖南嘉禾在征地过程中就打出过这样的标语：“谁影响嘉禾一阵子，我就影响他一辈子”。在这样的情况下，敢说话的农民是不多的。因为几乎没有人敢拿自己的一辈子去和强大的地方政府去抗争。
       （三）地方政府及地方官员谋利的动机
       现在，在一些地方借地生财是比较普遍的现象。许多人把地方政府通过征地所得的收入称为“第二财政”，足见地方政府从征地中所得利润之巨大。 各级地方政府既是国土资源（包括集体土地）的管理者，又是国有土地所有权的实际行使者，因此，常常具有政治利益最大化和经济利益最大化的双重目标^[3]。同时，上级地方政府的政绩考核往往是看当地的经济发展水平、GDP的增长速度、城市建设的外貌和规模。加上地方政府官员任期的有限性，都会强化地方政府的谋利动机，从而提高GDP的增长速度，加快城市建设等，很少会去努力提高需要花很长时间才能见效的社会发展水平。因此，为了加快当地经济发展，很多地方政府常常以优惠的条件吸引外资，比如，把土地以“零地价”的方式送给投资者，以低廉的条件获得招商引资的成功。地方官员为了快出政绩，在任期内为了以最短的时间改变城市面貌，并获取最大的财政收入，常常以黑箱操作剥夺农民的知情权、参与权进行大肆圈地，从征地中获取巨额利润。另外，由于任期的有限性，地方官员常有短视行为，对安置失地农民采取“一脚踢”的简单安置方式，而不管失地农民今后的生产生活和社会保障，把这些包袱甩给了继任者、国家以及社会。甚至有些官员为了获取自己的利益，与开发商相互勾结，借公共利益之名征用土地，而行获取私有利益之实。目前，很多学者把地方政府“低征高卖”或“滥征乱占”土地的原因归为法律规定的征地范围过宽，对“公共利益”界定不清。这种看法虽不无道理，但仍有失偏颇。我国《土地管理法实施条例》规定，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，属于为“公共利益”需要使用的土地。显然，公共利益性质用地应该指关系着群众福利事业的用地，如卫生、能源、交通和水利等。法律规定公益性用地补偿标准很低，而盈利性项目的土地补偿标准较高。如据某地国土资源局的统计资料显示，同一地区的菜地，用于高速公路建设的征地补偿费为每亩11000元，而用于经济适用房的征地补偿费为每亩98606元，相差近10倍。因此，一些地方政府有意模糊公益用地与非公益用地的界限，而不是法律规定不清。公益性征地是非盈利性，非公益性征地具有盈利性。地方政府不可能分不清。比如，建设高速公路与房地产开发征地的区别就显而易见，因此，关键是地方政府的谋利动机在作祟。据一项研究结果表明，某省11个县1992年200个最大征地项目中，属于公益事业的如公路、学校等仅占42项，占21%；属于政府机关的10项，占5%；而以盈利为目的的公司、企业148项，占74%，其中房地产项目35项，占18%^[4]。另据2003年北京、上海、山东等16个省（市、自治区）国土资源部门对各类建设项目用地的调查显示，近十年来，政府征地项目不仅包括交通、能源、水利等基础设施，而且包括工商业、房地产等经营性项目征地，其中后者占征地总量的22%，在东部城市项目的用地中，真正用于公益性的不到10%，大量的用地是经营性用地。这一方面说明，有关部门不是不能区别公益性用地和非公益性用地，另一方面也说明，地方政府在征地过程中大部分是盈利性征地。
       
       二、征地补偿不公平导致的后果
       （一）失地农民生活水平下降，有的生活已经较为困难
       据有关专家测算，征地补偿费大约只够失地农民生活二年半。也就是说，征地一段时间后，很容易导致失地农民生活没有着落。对失地农民补偿标准偏低、安置补偿方式单一，是造成大量失地农民生活水平下降甚至贫困的重要原因之一。九三学社中央的一项调查显示，由于土地被征用，生活水平比以前提高的失地农民只占１０％左右，一般维持在征地前水平的在３０％左右，而６０％以上的失地农民生活水平下降、基本上没有收入来源^[5]。据笔者对江西丰城市和上饶市失地农民的调查，失地农民的贫困基本可以分为四种类型。一是延续型贫困。一些失地农民在土地被征用前家庭负担就比较重，如孩子较多或要赡养的人口较多等，征地以后，虽然得到了补偿款，但开销也较大，用他们的话说，就是“要锅上买到锅下“，即什么都要买，生活仍然处于贫困之中。二是技术单一型贫困。很多农民不善于经营，只会种田或只懂得种养等农业技术，比如会种植大棚蔬菜，技术单一。在征地前，他们依靠这些技术基本能过温饱有余的生活，特别是种大棚蔬菜和搞特种养殖的农民生活水平还很富裕。但征地以后，无田可种，无地可耕，无菜可卖，无牲畜可养，收入来源突然没有了，又不懂其它技术，在城市中找个非农工作很困难，因此，生活水平往往一落千丈而导致贫困。三是好逸恶劳型。不可否认，在部分农民中的确存在所谓的贫困文化。有些人精神生活贫乏，安于现状，大事干不了，小事不愿干，得到补偿费后，宁愿在家中坐吃山空。四是其它型。这主要包括因病致贫和因教育致贫等类型。现在，医疗和教育费用过高，失地居民很难承受，当家里有人突然犯大病或有小孩读大学，他们的补偿费很快就会用完而陷入贫困。比如，一亩地补偿费大约有2万元左右，而现在一个小孩读大学的费用一年就要一万多元，也就是说，一亩地的补偿款只够支付一个大学生一年多的花费。除此之外，还有部分失地农民处于一种亚贫困状态。他们生活水平也不是很高，有的家庭一个星期才能吃一次肉，也舍不得买一些质量比较好的家电产品，但总体上比贫困的家庭生活要好一点，所以只能说是亚贫困状态。
       （二）征地补偿标准低，补偿款分配不合理容易激化地方矛盾
       一般地说，在征地初期，农民往往由于认识水平等原因，很难意识到自己权益受到侵害；到征地的中期，农民发现了地方政府征地价与拍卖价之间差距很大，有的相差甚至达上百倍，才开始意识到自己的权益受到损害；在征地安置补偿时，更亲身体会到了各种不公。也就是说，失地农民的不满有一个逐渐积累的过程。特别是当失地农民发现很难采取正当的方式维护自己权益的时候，就容易把这种不满以极端的形式爆发出来，从而酿成群体性事件。目前，群体性事件影响着我国社会的稳定，形势非常严峻。快速城市化和现代化建设过程中，因拆迁安置和重大工程建设土地征用等引起的矛盾纠纷激增。另据2004年中国社会科学院发布《2005年中国社会蓝皮书》显示，农民失地引发社会矛盾在困扰中国的六大问题中居首位。2004年130多起农村群体性突发事件有87起是因农民失地引发的。可以说，因征地而造成的群体性事件是影响许多地方社会稳定的第一位因素。
       （三）农村优秀传统文化受到冲击，农民的价值体系几近崩溃
       在现代化过程中，农村虽然有些观念不合时宜，但农村的道德、礼仪、习俗等仍属于优良的部分，对维护农村社会乃至整个社会的秩序、调整人们之间的关系起了很重要的作用。随着农村改革的深入，一些优秀的传统的文化日趋淡化。不容否认，农村很多优秀的传统文化，如勤劳、朴实等价值观受到了市场经济的冲击，敬老爱老养老等优良传统在农村已经成为一个比较严重的问题。在征地过程中，对农村土地没有进行合理的补偿，无疑又加速了农村传统优秀文化的沦丧和农民传统价值体系的崩溃。我们常常有这样的古训：“君子爱财取之有道”、“重义轻利”等等。但在土地补偿安置过程中，因为征地补偿标准过低，拆迁补偿费过少，失地农民为了能为自己多争取一点利益，常常不得不抛弃这些优良的价值观。比如，很多农民在猪圈的地上贴瓷砖或者在原来的房顶上再草草地加一层，目的就是为了多得到一些拆迁补偿，因为建筑物面积不同和装修不同，补偿标准也不一样。最近，重庆市人和镇的失地农民也因为拆迁补偿费太少，为多争取利益而钻当地政策漏洞，出现了千人离婚的现象。人和镇农民失地以后，家庭收入锐减，常常为日常生活开销发愁。后来有人注意到，重庆市征地补偿安置办法有空子可钻。在安置补偿办法的第24条和第25条有这样两条规定：“一、一对夫妻只能分一套房子，但离婚单独立户，就可以分一套，并以优惠的价格购买；二、配偶为城镇户口且无住房，可申请多分配一间房。”也就是说，农民发现，如果他们离婚后再找个城里人结婚，分配的房子可以从一室一厅增加为两室一厅，而两室一厅的房子不但房型更合理，在市场上也能卖得起价。结果，农民为了变相获得更多的补偿，先假离婚，再找具有城市户口的人假结婚（以一万元的代价），再离婚，再复婚。最后就连村长90岁的妈妈都把婚离了^[6]。有人评论说，人心世道，皆已不古。但正如失地农民自己说的，不是逼得没办法，谁愿意离婚？可以说，正是拆迁安置补偿制度不合理，造成失地农民生活质量下降，他们才采取了这种无奈的抗争。
       社会学中有一个概念叫“弱者的武器”能较好地解释失地农民在自己房子上再草草加盖一层，在猪圈地上贴瓷砖以及人和镇千人离婚等现象。弱者的武器是由斯科特提出来的。他说的弱者的武器指个人化的日常“抗拒”行为，包括欺骗、逃避、服从错误的命令、假装遗忘、离心离德、小偷小摸、造谣中伤、蓄意破坏等。这些做法的共同点是，很少或根本不需要各行为主体相互协调和事前计划，所用的是不明确的表达和非正式的网络，避免任何与权威的正式对抗。失地农民正是采取这种“弱者的武器”来为自己获得尽可能多的利益。他们知道当地政府对房屋拆迁补偿有政策规定，自己不能更改，也知道不可能直接与地方政府讨价还价，所以只能采用在猪圈里贴上瓷砖或者在房顶上再草草地加一层的方法，为自己多争取一点补偿金。他们不想被征用土地，就只能向地方政府要求自己选代表在征地合同上签字。但真的让他们选代表时，他们却以种种理由说选不出代表，而达到以较为温和的方式表达对地方政府土地补偿款过低或者被征用土地的不满。这些行为本身都有太多可指责之处。但从这些行为来看，的确反映出在很多农民的心目中价值观念也正发生着巨大变化。甚至失地农民在家庭内部为分配少得可怜的补偿款，造成父子反目、夫妻反目、兄弟反目的情形也并不罕见。可以说，现实逼迫他们正逐渐抛弃传统的优秀文化，在他们心中已经有了许多的失衡感和不公平感。
       同样，如果说人和镇很多顺利地从假离婚到假结婚再到离婚和复婚的失地农民来说，本无可厚非，是属于“弱者的武器”。但从离婚事件中那些为数不少的假戏真做的失地农民身上，又确实正如一些人所指责的“人心不古”和“道德滑坡”。不可否认，从《南方周末》报道的事例看，从假离婚（后来变成了真离婚）到真结婚，失地农民在非常短的时间内就抛弃了自己的结发妻子或丈夫，抛弃了固有的家庭观念和责任，的确说明了传统的婚姻关系、婚姻责任，在很多失地农民的心里已悄然发生了变化。从整个事件来看，有一点是毫无疑问的，即征地补偿制度的不公平，安置补偿标准过低，在整个事件中起了推波助澜的作用，促使了农民价值体系的崩溃。
       总之，“从国家或其他组织结构中获利最多的人，认同感最强，获利较少的人（如国家内部经济地位最低的阶层以及公司内部地位最低的工人），认同感意识淡薄。”^[7]失地农民在城市化过程中，没有得到公平合理的补偿，反而利益损害巨大，无疑会降低对城市化的认同。他们会或者采取各种激烈的抵制方式甚至抵抗的方式，或者采用“弱者的武器”阻碍城市化进程。因此，我们要采取各种措施，改善他们的境遇，给他们平等的发展机会，让他们共享社会发展带来的好处。只有这样，才能增强他们的城市认同感，从而顺利实现角色和身份的转变，我国才能顺利实现城市化和现代化，才能实现社会的良性运行协调发展，才能保证我国社会的稳定。
       参考文献：
       ［1］杨建.城市化进程中失地农民利益补偿与保障机制[J].青海社会科学，2006，(3).
       ［2］施国庆.城市建设征地和拆迁中的利益关系分析[J].城市发展研究，2004，(3).
       ［3］鲍海君，吴次芳.论失地农民社会保障体系建设[J].管理世界，2002,(1).
       ［4］邹卫中.农地征用中利益分配零和博弈探析[J].贵州社会科学，2005,(1).
       ［5］刘宝亮. 征地莫断了农民生路[N].中国经济导报，2004-02-27.
       ［6］曹筠.小镇为何集体离婚[N].南方周末，2006-05-25.
       ［7］(美)詹姆斯.S.科尔曼，邓方译.社会理论的基础(上)[M].北京：社会科学文献出版社，1999.187.
       责任编辑莫仲宁