摘要：改革开放以来，中国的农村扶贫工作经历了体制改革推动扶贫、大规模扶贫开发、“八七”扶贫攻坚和新“农村扶贫开发纲要”实施等四个阶段，虽然扶贫工作取得巨大的成就，但是当前农村反贫困的任务仍然十分艰巨。面临的主要问题是扶贫效益递减、农村中贫困人口的收入差距拉大以及贫困人口脱贫后返贫。解决这些问题的关键在于实施“以人为本“的可持续脱贫战略。可持续脱贫战略具有综合性、长期性、动态性和整体性等基本特征。
关键词：农村贫困；新阶段扶贫；可持续脱贫
中图分类号：F124.7 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2007）02-0042-04
中国的农村贫困问题，特别是西部地区的农村贫困问题，有其深刻的历史背景和鲜明的地域特征，尤其是进入21世纪，经历了20多年的扶贫开发之后，又有其不同于以往的阶段性特征。简单地套用任何一种反贫困理论，显然都难于实现我国新时期扶贫开发的目标。因此，迫切需要我们进行理论创新，探索新时期我国解决贫困问题的新路子。
一、可持续脱贫问题的提出
“可持续脱贫”这一概念是针对我国扶贫开发面临的新情况、新特点提出来的。
改革开放以来，我国的农村扶贫开发工作经历了如下四个阶段，即：
第一阶段，体制改革推动扶贫阶段（1978-1985年）。1978年，按我国政府确定的贫困标准统计，农村贫困人口为2.5亿人，占农村总人口的30.7％。由于贫困人口的大量存在，在解决贫困问题上，国家主要采取以家庭承包经营责任制取代人民公社集体经营制度的举措，通过这一制度变革，解放农村生产力，提高土地产出率；与此同时，在农村推行逐步放开农产品价格、大力发展乡镇企业等多项改革。这些改革措施使贫困农民收入大幅度增加，农村贫困现象大幅度缓解。据统计，从1978年到1985年，农民人均纯收入增长了2.6倍；没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人，占农村人口的比重下降到14.8％；贫困人口平均每年减少1786万人。
第二阶段，大规模开发式扶贫阶段（1986-1993年）。20世纪80年代中期，在改革开放政策的推动下，我国农村绝大多数地区经济得到快速增长，但出现了贫困地区与其他地区特别是与东部沿海发达地区在经济、社会、文化等方面差距逐步扩大的问题。为扶持贫困地区的发展，我国政府自1986年起采取了一系列重大措施：成立专门扶贫工作机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策，并对传统的救济式扶贫进行改革，确定了开发式扶贫方针，使我国扶贫工作进入了有计划、有组织和大规模的开发式扶贫的新历史时期。经过8年的不懈努力，国家重点扶持贫困县农民人均纯收入从1986年的206元增加到1993年的483.7元；农村贫困人口由1.25亿人减少到8000万人，平均每年减少640万人，年均递减6.2％；贫困人口占农村总人口的比重从14.8％下降到8.7％。
第三阶段，扶贫攻坚阶段（1994-2000年）。针对我国贫困人口逐年减少，贫困人口集中分布在西南大石山区（缺土）、西北黄土高原区（严重缺水）、秦巴贫困山区（土地落差大、耕地少、交通状况恶劣、水土流失严重）以及青藏高寒区（积温严重不足）等几类地区，贫困发生率向中西部倾斜的新情况，1994年3月国务院公布实施《国家八七扶贫攻坚计划》，明确提出集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，到2000年底基本解决农村贫困人口的温饱问题。这是新中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。经过多年不懈的艰苦奋斗，我国的扶贫开发取得了巨大成就，到2000年底，国家“八七”扶贫攻坚目标基本实现。农村尚未解决温饱问题的贫困人口由1978年的2.5亿人减少到2000年的3000万人，农村贫困发生率从30.7％下降到3％左右。其中，国家重点扶持贫困县的贫困人口从1994年的5858万人减少到2000年的1710万人。
第四阶段，新《纲要》实施阶段（2001-2010年）。进入新世纪，针对我国农村扶贫开发工作的新形势，党中央、国务院制定了《农村扶贫开发纲要（2001-2010）》。《纲要》对新时期扶贫开发的工作对象、战略重点、目标任务以及保障措施等方面，提出了比以往更为具体、细致的新要求，并庄严承诺“到2010年基本解决农民的温饱问题”，“到2020年贫困人口基本实现小康”。
但是，由于我国经济社会发展进入了新的历史阶段，国际国内形势的发展变化，使新《纲要》的实施并不顺利，扶贫开发面临着前所未有的新问题。这些新问题突出表现为三个方面：第一，扶贫效益递减。随着我国财政扶贫资金投入的增加，消除贫困的速度反而明显放缓，上个世纪80年代我国贫困人口每年减少1370万人，到90年代每年减少640多万人，而进入新世纪的前4年每年平均减少150万人；第二，贫困群体的弱势地位更加明显。90年代初贫困农民的收入上限与一般农民之比是1∶2.4，而2004年该比重扩大到1∶4.39。第三，返贫现象严重。2003年我国首次出现未解决温饱（人均年收入637元以下）的贫困人口不但没有减少、反而增加了的现象。
在国家下大力气解决“三农”问题，扶贫开发工作力度不断加大的背景下，扶贫效益递减、农村中贫困人口的收入差距拉大以及贫困人口脱贫后返贫等，是我国在新的时期面临的新问题，迫使我们不得不对以往的扶贫战略措施进行反思。正如国家扶贫办的官员所坦言，如果按照目前中国的减贫速度，5年后基本解决农民温饱问题几乎是不可能的。因为2004年年底我国的贫困人口为2610万，而过去5年我国贫困人口大概每年减少150万人，即使是2004年得益于粮价上涨以及一系列惠农政策，也不过是减少了290万人。目前中国尚有6000万人徘徊在温饱线上，防止他们返贫仍是一个严峻挑战。而在5年后能否实现《纲要》提出的基本解决温饱的战略目标，还将直接关系到2020年中国能否整体实现小康。
由此可见，尽管我国的扶贫工作取得巨大成就，这一成就被世界银行称之为“在人类历史上史无前例”，但是，我们对当前的扶贫形势评估仍然不能过于乐观，对扶贫工作的长期性、艰巨性、复杂性和紧迫性必须有一个更加清醒的认识。笔者认为，在当前的反贫困过程中，如何使贫困人口和贫困地区实现可持续脱贫，是我们亟待认真研究解决的新课题。
二、可持续脱贫的基本内涵
可持续脱贫是指通过实施以改善贫困地区脆弱性的生产生活环境为切入点，以创新扶贫开发机制与治理结构为手段，以增加贫困人口脱贫的资产为重点，以增强贫困人口可持续发展能力为核心，以提高贫困人口收入为根本目的的以人为本的减贫战略，使原有贫困人口能够稳定离开既定贫困标准线，并在一个相当长的时期内处于相对稳定的状态，最终实现由贫困人口向非贫困人口的转变。
对于可持续脱贫的基本内涵，可以作如下的解释：
（一）实施可持续脱贫的减贫战略必须坚持“以人为本”的根本原则
可持续性脱贫的减贫战略必须把人放在发展的中心位置，坚持“以人为本”。这种对人的关注，不仅在微观的具体操作层面上显得重要，而且在更高的层次上也同样重要，尤其是在制定实现脱贫的政策措施、推进经济改革或是可持续性发展等目标时，更要把贫困人口的需求放在优先考虑的地位。因此，要从分析影响贫困人口致贫的因素入手，找出问题的症结；要关注不同的政策和制度对贫困人口的影响，以采取针对性更强的政策措施；要充分发动贫困人口参与政治活动，尊重他们的观点和意见，发动贫困人口充分地参与扶贫开发的过程，帮助他们确定脱贫议程，支持他们实现自身的脱贫目标。只有当来自外部的支持与贫困人口目前的脱贫策略、社会环境和生产生活方式相适应，才能实现可持续性减贫这个目标。
（二）改造脆弱性的环境是实现可持续脱贫的基础
环境是人类生存和生产活动的空间。贫困地区的生存环境存在外部和内部两个方面的脆弱性。就外部环境来说，它包括了主要变化趋势、外部冲击和周期性因素等方面，这些因素是贫困人口自身难以控制或没办法控制的。贫困人口面临的多种困难，都是这些复杂因素的直接或间接影响造成的，这当中通常又会存在恶性循环。表1列出了这些因素的部分表现。
这些因素会直接影响贫困人口的资产状况，并进而影响到贫困人口的生存维持。如外部冲击会直接破坏资产（如洪水、风暴等等），迫使贫困人口放弃家园、资产（如土地）；变化趋势尽管具有可预测性，但是贫困人口生活中固有的脆弱性使得他们无法应付这些变化趋势所带来的压力，他们更不可能去积极应对或影响外部环境从而减少这些压力，结果会变得越来越脆弱。周期性变化在价格、就业机会和食物供给上表现更为突出，是发展中国家或地区贫困人口面临的最大、最持久的困难之一。实施可持续脱贫战略，需要国家在宏观层面大力改善贫困地区的发展条件，比如实施严格控制贫困地区人口增长过快的趋势，制定保护贫困地区资源的政策，积极应对国际国内经济的负面影响等等，为贫困地区可持续脱贫创造良好外部环境。
从内部环境来说，贫困地区存在三个相互之间具有一定内在联系，又相对独立的恶性循环系统：即自然生态系统的恶性循环、经济系统的恶性循环和人文系统的恶性循环。各系统的恶性循环如图1至图3所示。
实现可持续脱贫战略，既要治标，更要治本，既要着力解决贫困人口的温饱问题，提高其生存水平，更要着眼于长远，切实改善贫困地区内部的脆弱性环境。通过退耕还林、还草，保护植被，帮助贫困地区转变粗放的生产方式，减轻贫困地区的环境负荷，打破其生态系统的恶性循环；通过增加贫困地区公共产品供给（如加大水、电、公路等基础设施建设），改善贫困地区的生产生活环境；通过加大人力资源开发力度，大幅度提高人口素质，打破贫困地区人文环境的恶性循环。
（三）增加贫困人口的资产是实现可持续脱贫的重要措施
如果说环境是造成贫困外因或者间接的因素，那么缺乏赖以生存和发展的资产则是贫困的直接因素。根据英国国际发展署的研究，这些资产包括自然资本、人力资本、物质资本、社会资本和金融资本等。自然资本，包括土地、水、森林等自然资源和环境的价值，它反映贫困人口的生存环境；人力资本，包括贫困人口接受教育、培训的情况，健康状况，它反映贫困人口的创造能力；物质资本，包括基础设施状况、贫困人口人均年收入、投资水平、生活水平（人均消费支出），它反映贫困人口把自然资本转化为物质资本的转化能力；社会资本，包括贫困人口参与政党和社会组织的人数及影响力，扶贫开发的政府组织和非政府组织情况，它反映贫困人口政治活动的参与水平与影响力。金融资本，金融资本指人们用来实现其脱贫目标的金融资源，包括现金及其他具有实用价值的等价物。因此，实现可持续脱贫就是通过实施以人为本的减贫战略，建立起使贫困人口赖以生存的资产得到持续增加的长效机制，这是新时期中国解决农村贫困问题的基础性工程。
（四）提升贫困人口的发展能力是实现可持续脱贫的关键
贫困人口的发展能力，是指贫困人口获取摆脱贫困所需的资本，并能够持续有效地利用这些资本发展生产，增加收入以满足生存和发展的需要。能否使扶贫效果保持长效，持续发展，脱贫者不再走向贫困，并能逐步走向致富路，贫困人口的自我发展能力是关键的因素。多年扶贫的实践证明，由减少贫困、降低贫困程度到逐渐消除贫困，再走向致富之路这一目标的最终实现，基于两种因素的支持：一是扶贫功能的综合开发利用，做到系统思维、工程设计、综合开发推进，体现脱贫的综合效果；二是脱贫人口脱贫能力的延续和自我发展创新能力培养，二者缺一不可，后者包括在综合开发之内，又是必须首要开发的任务。它是保持扶贫效果，并能使其持续性发展的内在力量。这个内在力量是脱贫的根本，致富的源泉，发展的基石。这个内在力量，是扶贫的主要矛盾所在。抓住开发式扶贫的主要矛盾，就抓住了开发式扶贫持续发展的根本。这个根本就是开发贫困者的人力资源，不断提高他们的综合素质，增强他们自我发展、自我脱贫的后劲。
人是经济、社会大舞台的第一因素，以人为本的减贫战略，必须突出贫困人口人力资源的开发，以此作为开发式扶贫的核心要素，才能推进扶贫工作朝着高质、高效的健康之路发展。
（五）组织结构与制度创新是实现可持续脱贫的基本途径
组织结构和制度程序是指影响贫困人口脱贫的政策、法律、法规、制度和治理结构等，它作用于各个层面和各个领域，从一家一户直到各种国际机构，从企业部门到公共部门。
从多年的扶贫实践来看，缺乏合理的治理结构是制约贫困地区脱贫的主要因素。由于治理结构不合理，各种扶贫主体自身的积极作用难以充分发挥，各种扶贫主体之间更难于形成合力，为贫困人口提供必要的服务不够到位，市场机制也不能更好地发挥其配置资源的基础性作用，导致贫困人口整体脆弱性和贫困的进一步加剧。因此，必须根据新时期中国农村扶贫开发的新形势、新任务、新特点，大胆创新符合各地实际的扶贫开发治理结构，以整合各种扶贫资源，促进扶贫开发效益的最大化。
同时，实现可持续脱贫，需要增加对贫困地区人、财、物等各种要素的投入。但是，在市场经济条件下，各种经济资源一般都遵循“效益最大化”的原则而流动，贫困地区由于环境的脆弱性，生产要素的投入产出率比发达地区要低得多。所以，单靠市场机制的作用，很难让资源流向贫困地区。因此，政府的干预是必不可少的。这就需要我们在制度创新、政策创新上下功夫，通过作出新的制度安排，为提高各种要素的投入产出率创造条件，促进各种要素流向贫困地区，并确保贫困人口能够持续有效地利用各种要素，使之转变为贫困人口的脱贫资本。
三、可持续脱贫的基本特征
（一）可持续脱贫战略具有综合性特征
可持续脱贫是一项综合性的减贫战略。从战略的目标导向来说，它不仅要解决仍处在温饱线下绝对贫困人口的生存贫困问题，而且要着眼于已经越过温饱线，但仍然处于低收入的贫困人口，注重防止低收入贫困者的“返贫”，把重点放在提高他们的发展能力之上，使他们实现稳定脱贫，并为他们逐步走向富裕之路创造条件。从战略措施来看，既要致力于改善贫困人口的脆弱性环境，更要致力于使他们的资产持续不断地增加。从战略实施的主体来看，既强调各级政府的主导地位，也要注重发挥企业、非政府的民间组织的作用，更强调贫困人口自身的主体地位作用，以形成合理的扶贫治理结构。
（二）可持续脱贫战略具有长期性特征
可持续脱贫是一项长期性的减贫战略。这是由解决贫困问题的长期性、艰巨性所决定的。从国际范围来看，据联合国贸发会议2002年对49个最不发达国家的一项调查显示，多数最不发达国家的经济处于停滞或倒退的状态，其贫困化程度有增无减，极端贫困的普遍性日益增加。在整个最不发达国家中，1965-1969年期间，每天生活费不足1美元的人口比重为48％，而在1995年至1999年间，这一比重超过了51％，考虑到人口增加的因素，这意味着过去的30年间，最不发达国家的极端贫困人口增加了一倍，即从20世纪60年代后半期的1.38亿，上升到90年代后半期的3.07亿。从国内来看，如上所述，按照我国制定的贫困线来衡量，目前尚有2600万左右的贫困人口未解决温饱问题（即处于绝对贫困的状态），同时又有6000万左右的低收入贫困者，如果按照国际通行的每日消费1美元的标准估算，世界银行认为我国的贫困人口要达到2.12亿，我国贫困问题的解决同样是任重而道远，换句话说，它将伴随着我国整个现代化建设过程的始终。
（三）可持续脱贫战略具有动态性特征
可持续脱贫是一项动态性减贫战略。由于我国贫困问题的解决是一个长期的历史过程，在这个过程中，影响脱贫的环境制度因素总是处在不断变化之中的。因此，必须力求及时准确地把握经济社会发展变化的趋势，力求理解这些变化的奥秘并从变化中吸取养分，从而能够做到趋利避害，充分利用那些积极的变化因素，最大可能地消除那些消极因素的影响，才能实现可持续脱贫的减贫战略的目标。
（四）可持续脱贫战略具有整体性特征
可持续脱贫的减贫战略试图找出人们所面临的最紧迫的制约因素和最有希望的发展机会，无论它们存在于任何行业领域、地理位置或是在从当地到国际性的任何层面上。作为一项减贫战略，可持续脱贫建立在贫困人口自身对于这些制约因素和发展机会的定义上，有助于贫困人口发现这些制约因素和实现发展机会，有助于整理归纳出那些制约或提供发展机会的诸多不同因素，并且能揭示出它们之间相互关联的关系，从而找到解决问题的突破口，有助于脱贫效果的巩固和提高。
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责任编辑莫仲宁