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       摘要：现阶段的城乡二元结构，从经济、社会以及政治发展等方面制约着和谐社会的构建。党的十六大以来，中央从价值导向、决策思路、分配调整以及农村发展等方面，推出了一系列有利于改变城乡二元结构的新举措和新部署，为和谐社会的构建奠定了一定的物质基础和政策条件。着眼和谐社会的构建，还应致力于户籍制度、城乡要素市场、公共财政制度以及基层民主建设等方面的体制机制改革，彻底破除城乡二元结构。
       关键词：城乡二元结构；三农；和谐社会
       中图分类号：F320文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2007）02-0010-03
       构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程。改革开放以来，中国经济社会在取得巨大发展成就的同时，也积累起了诸多影响社会和谐的矛盾和问题，城乡二元结构便是其中足以影响全局的不和谐因素之一。努力破除城乡二元结构，是构建和谐社会的重要内容，也是巨大推动力。
       一、城乡二元结构是构建和谐社会的隐患
       1978年以来，改革在农村率先突破，农村经济社会发生了深刻变革，农业综合生产能力增强，工农业产品交换的市场化程度提高，乡镇企业异军突起，小城镇大量涌现并迅速发展，农业剩余劳动力向城镇大量转移。这些变革缓解了城乡的紧张关系，改善了城乡二元格局，更推动着城乡体制改革进一步深化。然而，80年代中期以后，随着城市经济体制改革的展开，农村改革逐步滞后，城乡二元结构固化，“三农”问题日益凸现。亨廷顿说：“在经历着飞速的社会和经济变革的国家所具有的一个共同而突出的特征，那就是城乡之间的差距，而这正是这些国家社会政治不安定的主要根源。”^[1](P66)城乡二元结构，已成为构建和谐社会的重大隐患。
       从经济发展来看，城乡二元结构已经成为经济持续发展的“瓶颈”。就农业生产而言，大量资金流失严重影响农业的投入和农业经济发展。通过农民税费负担、政府低价征地、农村金融系统的“吸血”以及低廉的农民工工资等方式，城市和工业从农业、农村、农民身上取走了大量资金。仅以征地为例，1987－2002年，全国非农建设共占用耕地3689.4万亩，按其中70％为征地、征地中一半为经营性用地匡算，各地政府获得土地净价差收益在14,000亿至31,000亿元^[2](P307)。就整个国民经济发展而言，农民收入低靡，严重制约着国内需求的扩大，致使中国经济增长主要依靠投资和外贸驱动，由此更引发国际贸易摩擦和国内产能过剩。20世纪80年代，在社会商品零售总额中，农村曾占到一半以上。由于80年代中后期农村改革与发展的滞后，农村消费品市场逐步萎缩，全国社会消费品零售总额中在县和县以下实现的比重，1993年为42.0％，1996年为39.6%，2001年为37.4％，2004年只有34.15％^[3](P110)。社会要和谐，经济要发展。构建和谐社会的物质基础是经济发展，没有经济发展潜力和前景的和谐社会，是难以想象的。
       从社会发展来看，城乡二元的公共品供给体制导致城乡发展失衡。20世纪50年代以来，中国的城乡公共物品供给一直实行二元体制，城市公共基础设施由国家承担，乡村公益事业和基础设施等投资，则大部分由农民承担。目前，我国对农业的各项支出都没有达到《农业法》规定“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入增长幅度”的要求。中国政府对社保、教育、卫生等社会事业的投入占GDP的比例本已过低，发达国家占70％左右，不发达国家、发展中国家一般也占50％以上，而中国2004年的投入仅占17％^[4](P226)。这些投入在城乡之间又严重不均衡。以医疗为例，占全国总人数近60％的农村居民仅享用了20％左右的医疗卫生资源，全国每千人拥有卫生技术人员3.6人，而农村只有1.02人^[5](P93),全国每年大约有1000余万的农村人口因病致贫或返贫。城乡收入差距也随之扩大了， 2004年城乡居民收入差距为3.2倍，考虑到对市民的各种转移支付和隐形补贴，城乡实际收入差距可能高达5-6倍。随着城乡往来的增多以及现代传媒的普及，隐藏着的城乡矛盾日益公开、激烈，成为威胁社会稳定和居民安全的隐患。
       从政治发展来看，二元结构下城乡居民的不平等待遇，有背于社会主义政治文明建设。1954年宪法明确规定：“中华人民共和国公民享有居住和迁徙的自由。”但是，1958年制定的《中华人民共和国户口登记条例》在事实上取消了公民的自由迁徙和居住的权利。1975年宪法更从法律上正式取消了“公民有居住和迁徙的自由”的权利。现行宪法恢复了公民自由居住和迁徙的权利。然而，由于种种的制度和政策障碍，公民自由居住和迁徙的权利还不能完全、彻底实现。再者，按照宪法规定，中国公民平等地享有权利、履行义务，但由于城乡二元结构的影响，城乡居民享有的权利严重不平等，以致于许多人一再呼吁要给予农民“国民待遇”。社会公平正义是和谐社会的基本条件，也是基本内容之一，没有城乡居民的平等待遇，就无所谓公平正义，也就很难达到政治文明的高度。
       二、十六大以来党在破除城乡二元结构方面的努力
       党的十六大将“社会更加和谐”确定为全面建设小康社会的目标之一，而城乡二元结构是影响社会和谐的不可忽视的因素。因此，十六大以来，党在解决“三农”问题、破除城乡二元结构方面，采取了一系列建设性、创造性、突破性的政策、措施和部署，为构建和谐社会奠定了一定的物质基础和政策条件。
       （一）价值导向：“以人为本”、“人民共享”
       1978年以来，以“经济建设为中心”、“一部分人先富起来”为导向的改革进程，给经济社会发展带来了举世瞩目的正面效应，但随之而来的负面效应也日益为人们所关注。“三农”问题日益严峻、城乡二元结构的固化以及城乡差距拉大，即为其中比较突出的负面效应之一。城乡差距的扩大，已经成为加剧社会不公平态势的首要因素。
       党的十六大以来，党和国家领导人在不同场合多次强调要由人民共享改革与发展的成果，并从理论上阐述了为何发展、如何发展的问题，提出科学发展观。十六届六中全会更把“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”作为构建社会主义和谐社会的首要原则。“以人为本”、“人民共享”并非专门针对解决“三农”问题而发，但在“三农”工作成为全党以及整个政府工作的重中之重的历史条件下，“以人为本”、“人民共享”理所当然地成为了解决“三农”问题、破除城乡二元结构、统筹城乡发展的价值导向。
       （二）决策思路：“工业反哺农业、城市支持农村”
       1949年以来，“以农养工”、“农业支持工业”长期是决策者的基本思路，正如江泽民所说“建国初期实行依靠农业积累发展工业的战略”^[6](P425)。改革开放以来的很长时间里，“以农养工”仍然是经济发展中的现实格局，仅以农民税费负担为例，1990－2000年，除提留统筹和各项社会负担外，国家农业税总额由87.86亿元，增加到465.31亿元，达5倍之多^[7](P272)。很长时间里，中国是少数专门向农业征税的国家之一，也是少数未直接对农业补贴的国家之一。
       随着全面建设小康社会目标的提出，扭转“以农养工”的局面，也逐步提上了议事日程。党的十六大正式确定“统筹城乡经济社会发展”的方针，并将其作为全面建设小康社会的重大任务之一。三中全会把“统筹城乡经济社会发展”作为完善市场经济体制的目标之一。四中全会上，胡锦涛提出“两个趋向”的论断，认为“工业反哺农业、城市支持农村”是工业化发展到一定阶段之后的普遍倾向。2005年3月，温家宝在《政府工作报告》中提出，要“适应我国经济社会发展新阶段的要求，实行工业反哺农业、城市支持农村的方针”。至此，统筹城乡发展以及“工业反哺农业、城市支持农村”正式成为决策者在解决“三农”问题、破除城乡“二元”结构时的基本思路。这是1949年以来决策者在工农、城乡关系政策上具有转折意义的变化。
       
       （三）分配调整：“多予少取”
       十六大以来，中央把“多予、少取、放活”作为增加农民收入的总的指导思想。在“多予、少取”的方针下，一系列惠及农民、有利于改善城乡二元结构的政策得以施行。（1）农村税费改革。伴随着现代化和工业化的推进，农业税的财政意义不断下降。政府积极支持各地的税费改革，到2005年底，已有28个省份免征农业税。与此同时，全国人大常委会正式废止《农业税条例》。中央还承诺，从2006年起财政每年将安排1,000亿元以上的资金用于支持农村税费改革的巩固完善。由此，农村税费改革进入了乡镇机构、农村义务教育以及县乡财政管理体制改革的新阶段。（2）增加财政支农。 2003年初，中央提出“国家今后每年新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村”的要求。2005年“一号文件”再次明确，要落实新增教育、文化、卫生、计划生育等事业经费主要用于农村，用于县以下的比例不低于70％。十六届六中全会又从构建和谐社会的角度提出，各级政府要把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，逐步加大政府土地出让金用于农村的比重。
       农业税的废除以及财政支农的增加，标志着国家与农民分配格局的历史性变革，由“多取、少予”转向了“多予、少取”。
       （四）农村发展：“建设社会主义新农村”
       中国13亿人口，9亿在农村。虽然城镇化是解决“三农”问题、破除城乡二元结构的基本方向，但也必须处理好城镇化与农村建设的关系。党的十六届五中全会提出了“建设社会主义新农村”的历史任务，2006年“一号文件”作出关于推进社会主义新农村建设的若干意见。由此，全国上下拉开了新农村建设的帷幕。当前，广大农村正以建设社会主义新农村为契机，大力发展现代农业，推进农村社会事业发展和基础设施建设，千方百计提高农民收入，缩小城乡收入差距。
       “社会主义新农村”不是新命题，但是在进入“以工促农、以城带乡”的经济发展阶段，提出建设“生产发展、生活宽余、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村，更具有时代意义。现阶段的新农村建设，融经济、政治、社会以及文化建设于一体，比之过去，它奠基于更深厚的物质基础；面向未来，它昭示着更宽广的发展前景。
       三、在破除城乡二元结构过程中推进和谐社会的构建
       胡锦涛指出：“城乡、地区差距扩大和经济社会发展不协调，已日益成为制约经济发展和社会和谐的重要因素”，而“体制机制不完善、改革不到位是经济社会发展中诸多矛盾和问题产生的重要根源”^[8](P456)。党的十六届三中全会明确提出要“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”，六中全会更进一步提出“加快建立有利于改变城乡二元结构的体制机制”的任务。当前，着眼于构建和谐社会，应致力于以下几个方面的体制改革和制度建设，加快建立起有利于改变城乡二元结构的体制机制：
       （一）建立城乡一体的户籍管理制度。1958年确立的户籍制度，并非一般意义上的人口登记和管理制度，而是限制城乡居民流动、并隐含着居民身份识别和福利待遇的歧视性的制度安排。改革以来，政府已对户籍制度进行了一些改革，比如容许农村富余劳动力到城镇工作，容许农民在城镇办企业和经营个体工商业，在某些试点城市容许农民在投资、购房和有稳定的职业、住所的条件下转为城镇户口，改收容遣送为民政救助，改善农民工的境遇等等。但20多年来，户籍制度尚未有根本性变革，仍然需要继续深化改革，剔除附着在户籍上的就业、收入分配以及公共品分享等不合理因素，建立按居住地划分城镇户口与农村户口的户籍登记管理制度，实行以固定住所和稳定收入为依据申报城镇户口的政策，实现宪法赋予公民的迁徙自由和居住自由权。
       （二）建立城乡统一的要素流动市场。在劳动力方面，要实行统筹城乡就业，消除在就业方面对农民工的不合理限制和歧视，促进形成城乡统一、平等竞争、规范有序的劳动力市场，建立城乡劳动者平等的就业制度。在土地方面，要明确农民对土地的经营权、转让权和收益权，并将其赋予土地使用权之中；完善征地制度，在统一与平等对待城市和农村土地这一总体目标的指导下，采取稳健的步骤整合城市和农村的土地市场、土地权利及城乡规划与管理。在资金方面，应围绕增加农村信贷供给、改善农村金融服务的目标，适应农村多层次、多元化的金融需求，着力健全功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系，彻底改变农村资金单向流向城市的不合理局面。
       （三）建立覆盖城乡的公共财政制度。城乡公共品供给的差异，是导致城乡差距的重要因素之一。要破除城乡二元结构，就必须实现城乡公共品均等供给，促进公共服务向农村拓展，让公共财政政策的阳光照耀农村。在农村社会事业严重滞后的情况下，特别要扩大社会保障范围，逐步建立农村与城市、国有与民营企业职工平等一致、覆盖全社会的包括养老保险、事业保险、医疗保险、最低生活保障在内的社会保障体系，逐步将农村的社会保障从依靠家庭和土地转向依靠社会和制度。除了要实现城乡公共品平等供给，在公共财政的投入方面还应遵循党的十六大以来多次强调的“存量适当调整、增量重点倾斜”方针，切实将新增教育、卫生、文化等事业经费和固定资产投资增量主要用于农村。
       （四）改革县乡政府的财税管理制度。90年代以来，县乡政府机构膨胀以及“分税制”改革后财权与事权的不对应，是加剧农民负担和干群矛盾的重要制度原因之一。农业税废除以后，农村税费改革的重点转向了以乡镇机构、县乡财政管理体制等为主要内容的配套改革。为巩固税费改革的成果、将农村改革转向城乡一体的改革，必须转变基层政府职能，精简机构人员，提高社会管理和公共服务水平，加快建立行为规范、运作协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制；必须根据县乡两级政府的事权范围，通过发展县域经济、规范转移支付制度、推进“省直管县”和“乡财乡用县管”的改革试点等多重途径，尽快建立财权与事权相统一的县乡财税管理体制。
       （五）加强农村社会的民主政治建设。农村改革的基本内容之一，就是确立农民的权利主体地位，而权利主体建设并非一个纯粹的经济问题。在破除城乡二元结构、维护农民权益的过程中，还必须加强农村民主政治建设，扩大基层民主，完善村务公开制度，完善基层民主管理制度，发挥社会自治功能，使农民真正拥有表达、维护自身利益的渠道。要将农民真正组织起来，使其成为市场经济中一支重要的利益博弈主体，而不是如马克思所指出的那样，让农民在“行政权力支配社会”的政治环境下去盼望他们“上面的权威”恩赐“雨水和阳光”^[9](P693)。社会主义新农村的农民，应该与市民享有同样的“国民待遇”，同样是享有权利、履行义务的共和国公民，可以平等参与改革、自主谋求发展，并不断分享改革与发展的成果。
       参考文献：
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       责任编辑莫仲宁