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       摘要：政府和个人密切合作是社会保险制度成功运行的前提条件，市场经济条件下，人才流动是人力资源优化配置的必然现象，个人与政府密切合作的条件就是制度能够维护流动人才的社会保险利益。我国实行“统账结合”的部分积累制度，要彻底打破人才流动的社会保险制度障碍，就必须建立中央统筹的基本养老保险制度。
       关键词：政府与个人合作；流动性；中央统筹
       中图分类号：F842．67　文献标识码：A　文章编号：1004-1494(2007)01-0052-04
       政府和个人密切合作是社会保险制度成功运行的前提条件。“社会保障需要国家和个人的合作。国家的责任是保障服务的提供和资金的筹集，但在尽职尽责的同时，国家不应扼杀对个人的激励机制，应该给个人参与社会保障制度建设的机会并赋予他们一定的责任。在确定国家最低保障水平时，应该给个人留有一定的空间，使其有积极性参加自愿保险，以为自己及家人提供更高的保障水平。”笔者认为，国家与个人合作这条原则非常正确，它不仅是建立社会保障体系的重要原则，也是建立和贯彻执行社会保险制度的重要原则。目前，世界各国基本养老保险制度大体可以分为现收现付制、完全积累制和部分积累制三种模式。下面分别根据三种社会保险收支模式，从人才流动的角度分析个人与政府密切合作的条件——基本养老保险最优统筹层次。
       一、基本养老保险现收现付制对人才流动的影响
       现收现付制，也称纳税制或非基金制，是指根据“横向平衡”原则，先作出近年内需要支付的保险费用的测算，然后以支定收，将这笔费用按一定的提取基数和提取比例分摊到参加保险的企业(雇主)和员工头上。
       　　市场经济中，人才流动是人力资源优化配置的必然现象。从加快地区经济社会发展的角度而言，各统筹地区需要留住本地区优秀的人才和引进外地区优秀的人才；地方统筹的现收现付制度下，引进的人才会带来社会保险的缴费纪录或有工龄记录的档案，但社会保险资金并不会随之转移到人才引进地区，因为被引进人才曾交纳的社会保险金已经被用于支付人才流出地区退休人员的工资。由于现收现付制与人口年龄结构有密切的关系，从社会保险基金的收支角度出发，各统筹地区对引进人才的年龄必然会设置一定的限制条件。以下举例说明引进人才的年龄对引进地区基本养老保险收支的影响。
       假设：如果某国由数十个社会保险统筹地区构成，该国甲统筹地区从乙统筹地区引进一名28岁的博士和一名55岁的博士，月工资都是6000元，两人都一直在甲地区工作到退休。甲统筹地区：人均工资1400元，缴费范围是统筹地区人均工资的60％至300％，法定退休年龄上60岁，人均寿命70岁，基本养老保险企业缴费比例为20％，基本养老保险个人缴费比例为8％，替代率为80％。因为两博士工资均超过了引进人才的统筹地区的平均工资的3倍(1400元×300％=4200元)，因此，他们的基本养老保险缴费基数以引进人才的统筹地区的平均工资的3倍(4200元)为准，他们退休工资基数也以4200元为准。不考虑利率与通胀因素，分析甲统筹地区引进这两名不同年龄的博士对基本养老保险收支的影响。
       引进28岁的博士：
       预期为甲统筹地区贡献的基本养老保险资金：
       1400×300％×12×(60—28)×28％=451584元
       预期享受养老金：
       1400×300％×12×(70—60)×80％=403200元
       甲统筹地区对该博士的基本养老保险收支盈余预期：
       451584—403200=48384元
       甲统筹地区引进28岁的博士，不仅没有对该地区基本养老保险支付构成负担，而且甲统筹地区对该博士的基本养老保险收支盈余预期达48384元。
       引进55岁的博士：
       预期为甲统筹地区贡献基本养老保险缴费：
       1400x300％×12×(60—55)×28％=70560元
       预期享受养老金：
       1400x300％×12×(70—60)×80％=403200元
       甲统筹地区对该博士的基本养老保险收支亏损预期；
       403200—70560=332640元
       甲统筹地区引进一名55岁的博士，对该博士的基本养老保险收支亏损预期竟达332640元，对该地区基本养老保险支付构成很重的负担。造成这种局面，不是因为这个博士引进之前没有交纳基本养老保险费，而是他所交纳的社会保险费(包括原单位为他交纳的)用于他流出地——乙统筹地区发放退休人员工资了。医疗保险与基本养老保险虽然不同，但也有相似之处。基本养老保险金是员工在职期间交纳，到退休时才开始领取，而在职人员年轻时也可能患病，即年轻时就可享受医疗保险，但总体而言，年轻时生病的概率小，退休后患病的概率大而且费用高，从二十岁到退休法定年龄，随着年龄的增加，患病概率也在逐渐增大，治疗费用也逐年增多。所以，对于大多数人来说，他们交纳的医疗保险(包括原单位为他们交纳的)只有部分用于退休前治疗，其中相当一部分用于退休后治病。现收现付制度下，社会保险实行地方统筹，引进人才的年龄对医疗保险基金收支也有很大影响，引进人才的年龄越大，对引进人才地区医疗保险构成的负担越重。对引进的高级人才而言，失业的可能性比较少，但在引进人才的时候，往往会解决其家属的随调问题，家属失业的可能性不一定小。如果社会保险实现了中央统筹，那么被引进人才及其家属的社会保险的接续问题就非常好办，不会对引进人才地区社会保险构成额外的负担。
       在上面分析基础上，以基本养老保险为参考依据，可以建立一个地方统筹的现收现付制度下引进人才的年龄限制模型，假设：被引进人才的月缴费工资基数不变，而且为a，法定退休年龄为b，引进人才地区预期人均寿命为c，企业缴费比例为e％，个人缴费比例为f％，替代率为n％，被引进人才的最大年龄限制为x岁。 　12a(b—x)(e＋f)％=12a(c-b)n％
       化简可得：
       (b—x)(e+f)=(c—b)n
       经过变形：
       (x—b)(e+f)=(b-c)n
       (x-b)=(b c)rd(e+f)
       X=b+(b-c)n／(e+n)
       X=b-(c-b)n／(e+f)
       这个模型表明：被引进人才的年龄与法定退休年龄、引进人才地区预期人均寿命、替代率、基本养老保险企业缴费比例、个人缴费比例有关，与被引进人才的月缴费工资基数无关。从这个模型发现，难怪发达地区引进人才对年龄有严格限制，即使是博士后也限制在35岁以下。当然，这个模型仅仅是从基本养老保险收支的角度分析的，而没有考虑被引进的人才为发达地区所创造的利润。
       问题在于对被引进的人才所能创造的利润是由引进单位考评的，而引进人才的年龄条件是政府部门制订的。实际
       上，引进人才要综合考虑，不仅要考虑引进人才的社会保险成本，而且要考虑引进人才的经济收益，把引进人才当作一种投资行为，就不会把年龄限制得太死，对不同学历不同能力的人才应该有不同的年龄标准。可无论如何，引进人才不能不把年龄因素考虑进去。地方政府领导决策时从地方主义出发，对本地经济社会发展肯定有利，但对全国的人力资源优化配置未必有利。现收现付制度下，社会保险实行地方统筹，难以平衡不同地区之间的利益，对人才流动是一种严重的制约因素，是人力资源优化配置的一大障碍。现收现付制度下，只有社会保险实现中央统筹，才能维护参保个人的社会保险利益，既可使参保个人享受个人缴费，又可以享受单位为自己缴纳的社会保险费；既可使流动的参保个人享受流动前的社会保险缴费，又可以享受流动后的社会保险缴费，还可使个人与政府进行密切地合作，即使社会保险制度能够健康地运行。考虑到医疗保险和失业保险支付管理的复杂性，现收现付制度下，建立中央统筹的基本养老保险制度既是十分必要的，又是非常迫切的。
       二、基本养老保险完全积累制对人才流动的影响
       完全积累制又称完全基金制，是在预测职工退休后对社会保险资金需求的基础上，确定一个可以保持职工在退休期间内维持一定生活水平的总保险费用，按一定的提取比例分摊到整个投保期间。
       完全积累制度下，即职工从参加工作之日起，根据国家统一规定按工资总额的一定比例由单位和个人交纳社会保险费，记入个人账户，作为长期储存积累增值的基金，其所有权归个人。完全积累制度下，基本养老保险基金不存在统筹共济的问题，即不存在统筹层次的问题，但存在管理层次问题。完全积累制的基本养老保险基金管理层次最好是县级、省级还是中央级?这个问题主要是涉及资金的管理成本和管理风险。从目前世界上的技术层面上看，如果不考虑资金的管理成本和管理风险，完全积累制的基本养老保险基金管理层次在县级、省级和中央级都可以，因为完全积累制基本养老保险基金的所有权属于参保个人；正如储蓄存款一样，不考虑存取的手续费和银行风险因素，一个人一生的所有资金都可以存在一个账号里，完全积累制基本养老保险基金既可以由县级社会保险机构管理，也可以由省级社会保险机构管理，还可以由中央社会保险机构管理。
       从管理成本的角度而言，完全积累制的基本养老保险基金管理层次最好是中央级。但在现实经济中，不可能不考虑基本养老保险基金的管理成本。基本养老保险基金管理无论在哪一级都有管理成本和管理风险，关键在于比较不同层次的管理成本的大小以及不同层次管理风险的大小。市场经济条件下，人才是自由流动的。假设：基本养老保险基金都由县级社会保险机构统筹管理，有一个A县的企业，有1000名员工分别来自不同的县，该企业人力资源部门到本县社会保险机构为员工交纳社会保险费，该县社会保险机构不仅要在1000个员工的账户上做记录，而且要把这笔资金划入1000个社会保险机构的账户，手续非常烦琐；A县的人才会流入到B县工作，B县的人才会流入到C县工作，C县的人才也会流入到A县工作，各县社会保险机构之间的结算手续也十分复杂。如果基本养老保险基金全部由中央级社会保险机构管理，社会保险经办机构实行垂直管理，那么该县社会保险机构虽要在1000个员工的账户上做记录，但只要把这笔资金划入一个账户——中央社会保险机构的账户就可以，办理手续简便多了，社会保险机构之间结算手续更加简单。基本养老保险基金县级管理，办理社会保险业务的手续复杂和结算手续复杂，意味着基本养老保险基金县级管理比中央级管理的成本高出许多。同理可知，基本养老保险基金省级管理也比中央级管理成本要高。从管理成本的角度来看，基本养老保险基金实行集中管理是非常必要的。所谓集中管理模式是指，所有的缴费都交给一个唯一的管理机构去管理，所有的社会保险收益人都从这唯一的机构获取应有的社会保险待遇。
       从管理风险的角度而言，完全积累制的基本养老保险基金管理层次最好也是中央级，实行集中管理。在市场经济中政府确定基本养老保险基金的管理层次的时候，也不可能不考虑基本养老保险基金的管理风险。也许有人说，集中的风险，犹如鸡蛋放在一个篮子里，其实不然。从专业人才来说，县市金融投资方面的人才比较缺乏，而中央聚集了金融投资和金融监管等诸多领域的尖端优秀人才；和省县相比，在人才方面中央具有绝对的优势。从信息收集的角度看，中央及时掌握着全国的宏观经济信息和了解国际政治经济的新动向，对基本养老保险基金的投资和监管十分有利；和省县相比，中央具有信息资源的绝对优势。在有些社会保险的学术著作中，把基本养老保险基金的管理与运营当作一回事，其实基本养老保险基金的投资运营和管理监督是两回事情。完全积累制下的基本养老保险基金积累时间跨度长，资金积累规模非常大，基金的投资运营是关键环节，科学的投资运营决策对降低基本养老保险基金的风险起着重要的作用。社会保险机构把收缴上来的社会保险资金未必要自己去运营，可以委托多家专业金融机构运营，分散投资运营风险，促进竞争，确保基本养老保险基金的保值增值。虽然要支付委托代理费用，但如果由社会保险机构自身运营，也要耗费一定的人力和物力，而且效果未必理想。但如果基本养老保险基金由县省社会保险机构管理，由于社会保险机构人事权力不是垂直管理，属于地方管理，出现基金被挤占和挪用现象就难以避免。笔者不否认，基本养老保险基金实行中央集中管理，也存在一定的风险。但中央政府挪用基本养老保险基金的概率很小，挪用基本养老保险基金往往在国家利益受到严重损害的时候，为了挽救国家政治或经济危机不得已而为之，这种挪用意义非同寻常，即使挪用亏损也有国家财政做最后担保。从降低管理风险的角度出发，完全积累制下的基本养老保险基金实行集中管理分散运营是十分必要的。
       完全积累制度下，个人与政府密切合作的重要条件就是政府要确保基本养老保险基金的安全性；凡是有利于降低基本养老保险基金管理成本和管理风险的管理方式，都容易获得参保民众个人的积极拥护。如果基本养老保险基金实行中央政府集中管理又完全由中央政府负责运营，那么由于腐败，就可能产生贪污和挪用基本养老保险基金的现象。因此，完全积累制度下，从降低管理成本和管理风险的角度出发，基本养老保险基金实行集中管理分散运营是十分必要的；换言之，完全积累制下个人与政府密切合作的重要条件就是基本养老保险基会实现中央集中管理，但必须分散投资运营。
       从理论上分析，完全积累制度下，基本养老保险基金需要集中管理分散运营。事实上，世界各国主要采取了集中管理运营、分散管理运营和相对集中管理运营三种模式。一个国家即使采取分散管理运营或相对集中管理运营的模式，接受委托的机构数量也不会太多，数量一般不会比一个大国的省份的数量多，所以，从总体上，世界各国还是采取比较集中
       的管理运营模式。无论哪一种模式，作为一种制度建立起来了，就产生了路径依赖，要实行制度变迁，转制成本是巨大的。要比较不同模式的优劣，在同一个国家是很难的。况且，实施完全积累制的国家人才流动也不存在社会保险制度壁垒。由于对人力资源优化配置没有多大影响，只要实施的制度在正常运行，比较容易得到参保个人与政府的积极配合。
       总之，在完全积累制的国家不存在基本养老保险统筹问题，也就没有基本养老保险最优统筹层次的问题；虽有基本养老保险基金的最优管理层次问题，但对人才的流动没有多大影响；集中管理分散运营的基本养老保险制度是打算实行完全积累制国家的理想模式。
       三、基本养老保险部分积累制对人才流动的影响
       部分积累制又称混合制，是指社会保险资金的一部分按现收现付制运行，另一部分按基金积累制运行；即一方面对已经退休职工的养老金继续实行现收现付；另一方面为应付退休高峰期预先筹集部分积累基金。这种制度安排，实行“以支定收，略有节余，留有部分积累”的原则，在现行社会统筹基础上适当增加积累留作长期预筹调剂使用，综合考虑了“横向平衡”和“纵向平衡”的原则。 　假设：部分积累制度下基本养老保险基金实行地方统筹，个人账户已经蜕变为名义个人账户；即人才流动时，个人账户记录可以转移，但没有相应的资金转移。对跨统筹地区流动的人才而言，那么部分积累制就蜕变成了现收现付制，在这种情况下，社会保险的最优统筹层次就是中央级，实现社会保险的中央统筹是明智的选择。
       又假设：部分积累制度下基本养老保险基金实行地方统筹，个人账户为实在的个人账户，但人才流动时，个人账户只能退保，统筹部分无法退款，那么个人账户的退保资金转变为补偿工资，对跨统筹地区流动的人才而言，部分积累制仍蜕变成了现收现付制。在这种情况下，社会保险的最优统筹层次也是中央级，社会保险中央统筹是其理想的模式。
       再假设：部分积累制度下基本养老保险基金实行地方统筹，个人账户为实在的个人账户，不过人才流动时，个人账户记录不仅可以转移，而且有相应的资金转移。可统筹部分不转移，引进人才地区仍然会考虑引进的人才对本统筹地区社会保险资金收支的影响。
       以基本养老保险为参考依据，可以建立一个地方统筹的部分积累制度下引进人才的年龄限制模型，假设：被引进人才流动后的月缴费工资基数不变，而且为a，法定退休年龄为b，引进人才地区预期人均寿命为c，企业缴费比例为e％，个人缴费比例为畅，替代率为n％，被引进人才的最大年龄限制为x岁；被引进人才流动前的平均月缴费工资基数为d，被引进人才流动前工作年限k年。　
       这就是部分积累制度下的引进人才的年龄限制模型，现收现付制度下的引进人才的年龄限制模型为：　。这两个模型相同之处为：两者都没有考虑相同学历或相同职称的人的能力差异，即没有考虑被引进人才为用人单位所能作出的贡献；如果用人单位是企业的话，都没有考虑被引进人才对企业所能创造的利润。问题在于利润是企业所得，而社会保险待遇的支付是政府的职责，企业所获得的收益虽能为政府贡献税收，可毕竟企业的利益与政府的利益不完全一致。为了保证本地区户籍职工的基本生活水平不降低，地方政府必然会从“经济人”的理性出发，设置引进人才的年龄限制条件。这两个模型差别之处为：部分积累制度下引进人才可适当放宽年龄　岁。由于个人账户是小头，统筹是大头，引进人才的地区能够把年龄的限制条件适当放宽，但仍不能根本解决人才流动的壁垒问题，因为统筹部分不能转移。统筹部分用于发放已经退休人员的工资了，不仅不能转移，而且无法转移。部分积累制度下跨统筹地区流动职工的社会保险关系变化，分个人账户空账只转移记录、个人账户基金退还、个人账户记录与其基金一道转移三种情况，这三种情况都要求必须建立中央统筹的基本养老保险制度。
       结论和启示：我国实行了“统账结合”的部分积累制度，人才的流动性受地方统筹的严重制约；要彻底打破人才流动的社会保险制度障碍，维护参保个人的利益，使个人与政府密切合作，我国就必须建立中央统筹的基本养老保险制度。
       注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。