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       [摘要]当前中国的土地市场发展很快，市场化程度逐步加深，土地政策作为宏观经济的调控手段的作用日益加强，国家对土地监控力度加大。但原有体制的惯性、现存土地市场的二元性及政府参与土地经营等方面的因素，导致市场发育不是很完备，目前土地市场存在许多急需改革的方面。对此要改变农村与城市分割的二元性土地制度以及相关的国家对城市土地一级市场的垄断现象，改革土地市场的“价格双轨制”，完善管理土地的制度和法律框架，进一步规范政府的行为。
       [关键词]土地市场“二元制”；土地财政；政府行为；法律框架；投机
       [中图分类号]F590　　[文献标识码]A　　[文章编号]1008-1763(2007)03-0081-05
       在经济社会中，土地与劳动、资本一起构成最基本的生产三要素。土地市场发展，尤其是土地供应，对调控劳动力、资金、原材料、能源和其他资源的投入量和投入方向，实现资源的综合优化配置，最终调控好经济运行的作用越来越大。中国的土地市场近年来发展很快，但在市场化的进程中，由于原有的土地管制体制、城乡发展的不平衡及法治不健全等方面的原因，土地市场的发展还需要进一步的深化。
       一 当前我国土地市场发展现状及方向的初步考察
       (一)我国土地市场的发展现状
       1．我国的土地市场同经济的发展呈正态相关关系，土地市场化的演进轨迹就是市场配置土地的范围扩大和市场行为规范的过程。
       我国工业化、城市化的快速发展对土地的需求越来越大，推动了土地市场的快速发展，同时国家对土地的调控和规范的力度越来越大。从2002年下半年到2004年上半年，土地市场重点在于规范土地出让制度并开展土地市场整顿，改革国有土地协议出让的制度，所有经营性用地一律实行招标拍卖挂牌方式，大大改变了过去招标拍卖挂牌出让土地的面积占有偿用地总面积的比例只有2％到5％的情况，整治制度缺陷诱发的土地暴利，全国土地市场秩序治理整顿工作也成果显著；由于我国土地资源匮乏的刚性约束，再加上经济发展和城市建设的扩张需求，“十五”期间全国耕地面积净减少9240万亩，耕地资源保护形势十分严峻。从2004年下半年到2006年上半年，土地市场运行侧重于严格耕地资源保护、调整土地供应以及稳定住房价格等方面。在此期间由于住房价格的整体飙升，人们普遍关注政府控制土地供给、严格的耕地保护政策以及拆迁难度增大所引起的土地供应不足。由此一系列关于加大土地供应力度、优化土地供给结构、调整土地供应方式的政策相继出台，别墅类用地被停止供应，高档住房用地供应也得到了严格控制，并且开始着手土地市场信息监测及披露制度等机制建设；从2006年下半年开始一直持续到现在及将来的一段时间内，国家开始从土地利用规划和计划、土地出让、土地审批、土地征用、土地收益分配、土地监管、耕地保护、土地管理责任制度等方面来全方位构建土地调控网，土地市场走向进一步成熟和规范，明确建立网格化垂直管理的土地督察制度，推动地方上落实国家出台的一系列土地政策调控措施。此外，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》提出了建立用地预申请制度，进一步从源头上统一了土地出让程序和标准，明确了相关操作规范。国务院2006年下发了《关于加强土地调控有关问题的通知》，明确规定了将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，实行“收支两条线”管理，从而拉开了有可能影响房地产调控成败的土地出让金制度改革大幕，使得土地出让金重新纳入到财政预算的规范管理中来，有利于纠正地方在土地开发上的短期行为，使土地出让金的运用更加透明规范，同时有效确保相关利益群体的合法权益。通知也明确规定建立工业用地出让最低价标准统一公布制度——最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和，工业用地原则上应当招拍挂公开出让。土地购置面积连年呈上升趋势，交易状况同市场发展和规范紧密相连。
       2．土地的市场化进一步加深，土地作为宏观经济的调控手段的作用日益加强，国家对土地监控力度加大。
       (1)土地市场化进程加快，“招、拍、挂”成为经营性土地出让的主要手段，市场作为配置资源的手段日益加强。
       自2001年国土资源部发布11号令要求经营性用地实现招拍挂方式，尤其是2004年市场所谓的“8·31大限”基本叫停了经营性土地协议出让的模式，招拍挂成为土地市场主要的经营模式。经过几年时间的实践检验，国土资源部门已经积累了一定的经验，在社会上形成了“拿地不找市长找市场”良好市场氛围。以北京为例，从2006年4月3日开始北京有25块土地集中上市挂牌交易，总建筑面积达268.88万平方米，完成年初公布的540万平方米供应计划的一半。虽然对招拍挂的“价高者拿”的出让方式，市场存在抬高地价的议论，但市场化配置资源将是未来发展的方向，2006年全国招拍挂出让土地面积和价款分别同比增长16.3％和30.5％。招拍挂的具体完善将在三个方面进行：一是扩大招拍挂领域，工业用地出让将被考虑实行在内；二是加大招拍挂工作力度方面有新措施，提高招拍挂在经营性土地出让中的作用，加大市场在配置资源中的基础性作用；三是在流程细节等方面的改进，主要是在合同条款执行上的一些改进。
       (2)土地作为宏观经济的调控手段的作用日益加强。
       2003年，国务院首次提出，土地是宏观调控的手段，国土资源部是宏观调控的重要部门。这种对国土资源部职能的重大界定，意味着国土资源部应该积极利用土地政策参与宏观调控，是中国调控经济的一个创新。2006年初，国土资源部明确提出，今年仍然坚持从严从紧安排用地的原则，土地供应总量仍维持上年水平。国土资源部“十一五”规划纲要也指出，“十一五”期间将积极推进资源集约利用，促进经济增长方式和资源利用方式的转变。
       土地政策作为调控手段的作用表现明显，对调控固定资产投资过热，尤其是对调控房地产的供地结构、住宅的供给结构等方面发挥积极作用。2006年5月29日国务院办公厅转发建设部等九部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》中，针对困扰市场的住房供给结构不合理问题，提出在住宅的低价位、小套型及经济适用房供地的优先地位，具体量化，其年度供应量不得低于居住用地供应总量的70％；继续停止别墅类房地产开发项目土地供应，严格限制低密度、大套型住房土地供应。这也可以看作是中国住宅市场的发展方向，对未来住房供给结构乃至土地供给结构变化产生深远影响。
       (3)国家对土地监控力度加大。国家对土地的监管机制进一步加强，监管制度开始完善。
       监管措施针对性较强，具体细化、可操作性强，用地制度逐步规范。从2006年4月中旬起，国土资
       源部对几起土地违法案件进行了公开查处；同时监察部、国土资源部组成联合检查组，对土地市场治理整顿以来的土地违法违规问题以及相关责任人的处理情况等进行检查；6月1日，国土资源部在南京紧急召开全国土地执法工作会议，要求省级主管部门在6月份公开、依法、严肃查处3起以上严重土地违法案件，年底前要达到8起以上；06年5月份九部门细则指出：土地、规划等有关部门要加强对房地产开发用地的监管。对超出合同约定动工开发日期满一年未动工开发的，依法从高征收土地闲置费，并责令限期开工、竣工；满两年未动工开发的，无偿收回土地使用权。对虽按照合同约定日期动工建设，但开发建设面积不足1/3或已投资额不足1/4，且未经批准中止开发建设连续满一年的，按闲置土地处置；6月15日，国土资源部发出通知，要求各地区必须在一个月内将地区土地开发详细情况上报并必须在有关媒体公布。等等。
       (二)土地市场的发展方向
       土地作为重要的资源和资产，在中国经济的发展中将会发挥更大的作用，贡献率将越来越高。下一步土地市场的发展方向有以下趋势：
       1．市场化的范围更将扩大，价格发现功能将会发挥配置资源的积极作用。
       市场化配置土地资源进一步完善，市场形成土地价格的范围进一步扩大，土地市场的制度建设将取得实质性进展。土地市场信息披露进一步完善，土地开发投资者对市场土地供应形成合理预期；招拍挂的出让土地中操作行为将更加规范；协议出让土地的公开程度会提高而且范围将会缩小，特别是有竞争需求的工业用地也纳入到招拍挂方式供应的模式中，并且诸如“勾地”等新的土地出让方式会被创新使用。
       2．土地作为宏观调控的重要手段将会发挥更大作用。根据当前的国际国内经济形势，中国的经济有从偏快转向过热的可能，中国经济出现了部分行业产能过剩、外汇储备增长过快、资本流动性过剩、固定资产投资过快等现象。但宏观调控的“双稳健”的财政政策和货币政策，尤其是货币政策在解决流动性和抑制固定资产投资方面的手段还是有一定限度，利用土地政策解决固定资产投资可从根本上进行调控。根据中国经济发展的周期性，利用土地政策、调控“地根”进行宏观调控将是常态。这要求土地市场在土地规划和土地储备制度方面进一步完善，进一步加强。
       3．土地的价格在中国的工业化、城市化进程中将呈不断上升趋势。
       作为重要的生产要素，由于土地供给的刚性约束与工业化、城市化快速发展对土地的需求不均衡，需求大于供给的局面将会长期存在。土地资源的稀缺性和旺盛的需求的矛盾将会长期存在，土地的资产价格，尤其是城市的土地价格将会在长期中呈现上涨趋势。因此囤积土地、炒卖地皮等投机将是以后经济运行中要十分注意的问题，避免过多的资金进入土地市场和房地产市场产生资产泡沫，对金融安全造成影响。
       二 目前土地市场存在的主要问题
       中国的土地市场是政府主导的，以打破计划手段而以市场方式配置资源的强制性制度变迁过程。近几年虽然土地的市场化进程发展较快，但原有体制的惯性、现存土地市场的二元性、政府参与土地经营等方面的因素，市场发育不是很完备，目前土地市场存在许多急需改革的方面，主要问题如下：
       (一)农村与城市分割的二元性土地制度以及国家对土地一级市场的垄断现象。造成土地市场的“价格双轨制”。扭曲了市场功能
       中国的土地制度是土地国家和集体所有，归属各级政府进行管理。根据相关法律，所有土地进入城市市场必须首先由城市的政府部门进行强制征用，集体土地转为建设用地时必须收归国有，然后通过划拨及招拍挂等方式将之再配置给城市使用者。因此政府拥有从农村获得土地及将之转换给城市使用者的排他性权力。这种二元制土地结构在土地转换中的价格双轨制造成了一下问题：农村土地所有者和使用者不能参与土地市场的交易，不能参与分配土地在城市市场所产生的增值收益，所获土地补偿远远低于农用地在城市被作为建设用地和商业用地的土地价值；由于可以强制低价从农村获得土地，助长了对土地的无效利用，造成城市“摊大饼”式粗放扩张，加大了农田流失率；地方政府对通过土地征用获得大量预算外收入，形成“土地财政”，助长了地方政府对土地转让收入及土地相关融资的过度依赖，也导致土地储备制度功能异化；由于土地价格双轨制的价格差，出现了大量的寻租现象，为腐败创造了可能。等等。
       (二)管理土地的制度和法律框架不适应发展出现的新情况、新问题
       中国近些年在界定土地使用者与国家的权利及责任方面所进行的改革已取得进展，但依旧存在沿着城市土地和农村土地两个轨道分别进行改革的问题，管理土地的制度和法律框架相互矛盾或不完整：首先是法律涵盖面不健全。国家基本法《宪法》第10款规定政府为了“公共利益”有权征用土地，但在《土地管理法》中对“公共利益”没有进行明确的阐述和界定，也没有对其具体范围进行严格限定。这类限制的缺乏，为政府垄断土地一级市场提供了便利。在此框架下，政府既作为土地的唯一供给者参与市场，同时又是市场的仲裁者，政府角色的双重性导致强制性征地范围宽泛在某种程度上就不可避免；其次在土地补偿方面存在法律缺陷。在土地管理法下，土地的价值是根据其在城市的位置来确定的，它与补偿的目的无关，而土地征用的补偿标准是与过去三年农业年均产值的倍数相联。在土地被作为商业用途时，给农民的补偿明显会低于政府从最终使用者那里获得的转让费。考虑到城乡之间的收入和生活水平差距及扩大趋势，补偿标准较低。
       总之，我国土地方面的法律法规在一些重要的活动领域缺乏明确、适当的规则和程序提供的指导，缺乏规范的土地储备制度框架，缺乏规制土地收益权质押贷款的政策和法律，以及不同法律之间的同步性差等现象。
       三 对进一步完善土地市场的建议
       (一)改革深层次的体制性缺陷以完善土地市场建设
       当前土地市场、土地制度存在诸多问题，重要的原因在于存在体制性缺陷。根据公共选择理论，政府也是有自己的偏好“经纪人”，政府官员有追求政绩、扩大自己权利的冲动，会诱使其通过膨胀自身的土地配置权利获得相关利益，导致市场行为扭曲。改革体制缺陷是土地市场发展的重要因素：一是改革现有的不合理的政绩考核体系和不完善的行政干部选拔任用制度。目前考核政绩的重要指标就是经济发展，把经济发展等同于GDP增长，加剧了地方政府推动固定资产投资和城市建设的冲动。单纯追求GDP的增长速度同任用干部挂钩，导致地方政府一味追求政绩工程、形象工程。政府拥有最大的国有资源——土地，通过买卖土地资源实现GDP增长就是实现其目的的重要手段，这必然促使地方政府过多地参与市场、经营土地获利以进行其他方面的建设。只有解决了这个问题，才能解决地方政
       府同中央政府进行隐性博弈的根源问题。二是改革现有事权、财权不匹配的财政体制，从制度上逐步消除地方政府对“土地财政”的过分依赖。我国的改革正处于转轨时期，当前的政府的“全能政府”的性质没有很大改变，尤其是基础设施的公共物品需要政府的投入，土地的粗放性、扩张性利用成为重要的财政资源。调整国税、地税的的边界，培养地方的支柱税源、不再过分依赖土地财政就是一种选择。因此要界定各级政府的事权，加大一般性转支付的规模及对城市基础设施给予专项补贴；加强对地方政府土地融资的管理，改革现有的集体土地补偿制度，完善市场化配置土地资源的方式，推进地方政府融资行为合理化；在将土地资产与收益管理纳入到公共财政的规范管理之后，需要调整国有土地出让金管理政策，调整国有土地出让金收入分配政策，界定各级政府的土地资本预算权限划分与预算责任，建立预算约束和预算激励相对等地土地资本预算管理体系。这才能在一定程度上可解决土地市场的“价格双轨制”问题。
       (二)进一步完善市场土地配置机制，限定政府在土地市场中的权利责任范围。建立透明公开的土地市场
       我国的社会制度决定了实行土地公有制，坚持土地公有的地位毫不动摇，这是中国的基本国情。在此框架下要进行的制度安排就是修正土地市场的利益主体的权利范围，建立透明公开的土地市场，有效地制约部分地方政府的行为，减少违法违规行为的发生。土地问题涉及的利益主体主要包括既是经济社会管理者也是土地管理者的政府、土地的实际占有者及土地需求者，最主要的问题在于前两者。因此在加强政府作为土地管理者地位的同时，进一步发挥市场配置资源的基础作用，改革和完善土地税费改革，合理分配土地收益，强化土地实际占有者尤其是农民的权益。
       1．以完善土地税费改革为途径，降低地方政府“经营土地”的冲动，将政府配置公有土地的权利限制在合理的范围内。要界定国家征地的“公共利益”的范围，国土资源管理部门对此要进行明确规划，必须对政府强制性征地进行严格限制，对征地的目的和范围要有严格的界定，国家不能滥用征地权。国家征收、征用农民的承包地时，应当考虑土地由于城镇化和工业化产生的巨额级差收益分配方向，应当按照土地的公平价格来对失地农民进行补偿，不能牺牲农民利益来降低建设成本。这就需要进行现行的土地的税费改革，合理分配土地收益，一是为地方政府进行城市建设的稳定的收入来源进行制度安排，统一土地的税费，统一征收土地财产税；二是统筹安排土地收益，协调各方面的利益，将更大比例的土地收益用于新农村建设。
       2．进一步发育土地市场，要充分发挥市场配置资源的基础作用。城市各种建设用地更大范围地通过市场公开出让，完善推行土地“招拍挂”制度。严格划分土地利用的性质，对于经营性土地使用权必须实行“招拍挂”出让，防止国有土地资产的流失，加强对经营性土地使用权出让的管理。在工业用地开始采用“招拍挂”制度之后，下一步要允许和规范集体建设用地入市流转，在农民集体所有土地转化用途时应该同城市土地“同地、同价、同权”。
       3．限定政府在土地市场上双重角色的功能，界定政府的行政空间和职能范围。在向市场经济体制转轨过程中，政府要推动甚至主导土地市场化发育和发展的进程，必须代表市场经济发展方向。政府干预从创造和经营市场向培育和服务市场转变。通过培育市场主体、加强市场监管等，推动土地市场发育。第一，明确划分各级政府、土地管理部门及职能部门的职责范围，明确权力分工，既不能越位，也不能缺位。第二，健全法律制度，实现政府经济职能的法制化。以法律的形式明确规定政府的行政行为，切实保护市场中各方的利益。第三，遵循市场经济规律，合理确定供应土地的数量、时机、出让方式、年限、价格等，实现土地的集约利用和节约利用。
       要提高行政行为的透明度，公开办事程序，严格界定并向社会公开有关出让方式的适用范围，从而防止土地市场中的“寻租活动”、“隐形市场”。完善政府及各职能部门(土地行政管理部门、银行、财政、工商、税务等)的内部工作制度和程序，让所有土地使用者明确办理的条件和要求。更有效地监督各部门的行政行为，加快完善土地督察员制度建设，加强社会有效监督，防止个别执法机关和管理部门的非理性行为等。
       (三)进一步加强土地的法律框架建设。完善土地法治，对土地的开发利用建立在科学合理健全的法律制度基础之上
       科学合理健全的法律制度是保障市场良好运行的基础。要抓紧建立健全一批规范土地资源配置权益和具体操作方式的法律法规。物权法要整合迄今已经取得的法律进展，并且要将内涵扩展，对重要的经济活动领域提供明确、适当的规则和程序。为了解决土地法律框架与现实的差距，具体讲从以下方面入手：第一是对土地征用法做出相应的改进，特别是对“公共利益”做出明确的法律界定，同时修改对农村集体土地的补偿标准；第二是修改《农村土地承包法》过于宽泛的表述，完善实施条例，完整充分土地抵押法律，制定规制集体建设用地的法律框架；第三是加强法治建设，推动对农民的法律教育活动，推动农村地区的法律援助活动；第四是制定规制土地储备制度的法律框架，使得土地储备制度真正发挥调控土地供给、平衡市场的功能，免于其沦为地方政府炒作土地的工具。