摘要：官吏是封建国家各项政策的具体执行者，因为政策执行情况的好与坏，直接关系着皇朝的长治久安，所以吏治整顿就成为治国的重要方面之一，实施社会救助也是如此。因灾策免三公的负面作用学术界已经进行了深入探讨，而其促使各级官吏重视社会救助的积极因素也应给予足够的认识。汉代三公不论是为己，还是为国为民，都希望能够辅助君王消灾弭害。汉代帝王重视社会救助，严惩救灾不力的臣僚，宽容擅自开仓济民的官吏，显示出落实社会救助措施和执法的灵活性。应当肯定，汉代的社会救助措施在大部分时间里都得到了较好的落实。
关键词：汉代；吏治；社会救助；灾害救助
中图分类号：K234 文献标识码：A 文章编号：1000－5242(2008)06－0095－06
中国古代的社会救助以自然灾害救助为主，在遭遇自然灾害袭击并因此而陷入生存困难不能维持最低限度生活水平时，国家和社会给予社会成员一定的物质或资金的救助，帮助他们度过特殊困难，逐步恢复基本生活。自然灾害社会救助具有紧急性、扩展性、非经常性和不确定性等特点，国家的社会救助措施能否真正收到安民、抚民、济民的效果，发挥社会稳定器的作用，除了要有充裕的财力，制定符合国情、切合实际的救助措施是关键；而救助措施能否落到实处，负责尽职的官吏非常重要，因为官吏是封建国家各项政策的具体执行者，所以，清明的吏治是社会救助发生作用的保障。20世纪80年代是汉代吏治研究的高潮时期，此后仍时有新作问世。研究内容涉及用人政策、选官制度、官吏考核、监察制度、官吏立法等诸多方面。不过，对吏治与社会救助这一问题却没有做过专门研究，关于因灾策免三公对社会救助的影响和积极作用也认识不够。救灾之时，不同于平常。“救荒如救焚，惟速乃济。民迫饥馁，其命已在旦夕，官司乃迟缓，而不速为之计，彼待哺之民岂有及乎?”灾害救助客观上要求国家各级行政官员比平时更具有责任心，高效率地工作，封建统治者也常借救荒之机整饬吏治。
一、因灾策免三公与社会救助
因灾策免三公是汉代非常突出而普遍的政治事件，它与汉代社会救助的关系极其密切。以往多从自然灾害对汉代政治的影响、君权与相权的矛盾等方面讨论这个问题，对于因灾策免三公的政治威慑力，即因此产生的对各级行政官员的警示和震慑，促使各级行政官员重视灾害救助的作用则鲜有论及。
在汉代人的观念里，自然灾害是上天对帝王过错的警告，是对人世的处罚。汉初思想家陆贾认为，天与人之间是相互感应的，人君为政的善恶，尤其会对天产生影响。人君施行善道，则善气感于天；人君施行恶政，则恶气生灾异。董仲舒从维护封建皇帝的绝对权威出发，系统地阐述了天人感应说，天与人互相影响，帝王的主观能动性是十分重要的一个方面，这实际上为皇帝享有除“天”之外的最高行政权力提供了理论依据。西汉前期的天人关系说，至西汉中后期发展为阴阳灾异学，其主要表现为：统治者频繁利用阴阳灾异之说，将其作为辅政的主要手段之一，朝野上下盛行颂祥瑞、讲灾异之风。每有灾异，经学之士“辄傅经术，言得失”。灾异天谴说认为，灾害因政事有失而起，亦因政事之变而消。“凡异所生，灾所起，各以其政变之则除。其不可变，则施之亦除。”灾异说主要针对皇帝，皇帝如果畏惧天谴，改过向善，则祸销福降，否则即遭惩罚。所以汉代皇帝常常因灾异而下罪己诏，所下罪己诏书凡58道。在罪己诏中表示“惧于天地之戒”、“小心谨畏”的态度，检讨政治得失。同时，下诏谴责大臣，让臣下分担乃至全部承担灾变之过，借机策免三公，整顿吏治。《韩诗外传》卷八云：
三公者何?曰：司空、司马、司徒也。司马主天，司空主土，司徒主人。故阴阳不和，四时不节，星辰失度，灾变异常，则责之司马。山陵崩竭，川谷不流，五谷不植，草木不茂，则责之司空。君臣不正，人道不和，国多盗贼，下怨其上，则责之司徒。故三公典其职，忧其分，举其辩，明其隐，此三公之任也。
这段话反映了汉代人观念中“三公之任”与灾变的关系，一旦发生自然灾害，三公往往难脱干系，要为帝王承担责任和过失。因灾责免三公逐步具体化，使得三公不敢不恪尽职守，高度重视灾变，“举其辩，明其隐”。
安帝永初元年(107)，太尉龙乡侯徐防“以灾异、寇贼策免，就国”。范晔认为：“凡三公以灾异策免，始自防也。”其实，在徐防之前因灾去职的“三公”已有十余位。武帝元封年间，黄河泛滥十余郡，决口“弗能堙塞”，关东流民200万口。武帝认为丞相石庆“老谨，不能与其议，乃赐丞相告归”。继石庆之后，因灾被免职的三公有元帝丞相于定国、御史大夫薛广德，成帝御史大夫尹忠、丞相薛宣、翟方进，哀帝大司空师丹，光武帝大司空朱浮，明帝太尉赵熹、司徒李訢等。此外，还有哀帝丞相平当、新莽大司空王邑因“阴阳不调”上书乞骸骨，未准。王莽罢免大司马董贤，也以“阴阳不调，灾害并臻”为由。据陈业新统计，东汉安帝至献帝兴平二年(195)，因水、旱、地震、蝗、疾疫、风、雹、寒冻等灾而被罢职的三公：司徒8人次、司空23人次、太尉18人次。这一研究比前人进了一步，不过仍有缺误，笔者做了补充订正，列表如下：
从安帝永初元年至献帝兴平元年的88年中，有37年发生了因自然灾害而策免三公的事件，平均两年多一次。被罢免的三公累计达53人次，其中司徒9人次，司空24人次，太尉20人次。发生自然灾害，封建帝王罢免三公，如此严厉的处罚对各级官吏无疑具有强大的震慑力，赈灾恤贫直接影响到他们的政治前途和身家性命，能不高度重视吗?三公负有“调阴阳，正四时，节风雨”的职责，是汉代社会的共识。皇帝往往在灾害发生不久便将三公策免，以尽可能快的速度回应上天的谴告，来表达自己悔过的诚意。例如，安帝永初五年正月丙戌(2月2日)，郡国十地震。己丑(2月5日)，太尉张禹免。延光元年四月癸未(6月1日)，京师郡国二十一雨雹。癸巳(6月11日)，司空陈褒免。顺帝阳嘉二年四月己亥(6月19日)，京师地震。戊午(7月8日)，司空王龚免。如此之高的行政效率在农业社会中是少见的。在君尊臣卑的原则下，“君不名恶，臣不名善，善皆归于君，恶皆归于臣”。因此，每逢自然灾害，不仅皇帝下诏自谴，三公也往往上书自劾，主动承认“阴阳未和，灾害未息”是因为臣下“奉职不修，不能宣广教化”。后来，三公在灾后主动揽过请辞逐渐成为惯例，如安帝“以寇贼、水雨策免”太尉徐防、司空张勤，太傅张禹也“不自安，上书乞骸骨”。就主观愿望而言，汉代三公不论是为己，还是为国为民，都希望能够辅助君王“和穆阴阳”，找到“防其未然，救其已然”的“消伏灾谴”之道，为此而恪尽职守，“详刑理冤，存恤鳏孤”，勉力政事。这在很大程度上提高了汉代社会救助的质量和效率。但是，他们无法预防和阻止灾害的发生，而且东汉“虽置三公，事归台
阁”，“而灾眚变咎，辄切免公台”，东汉三公的权力远不及西汉，对灾害救助的影响力下降，即使如此，因灾策免三公的警惧和威慑作用仍不可小视，它告诫所有行政官员必须高度重视防灾救灾，济困恤穷，以应答天变。只要发生自然灾害，就必须要有人来承担责任，非君即臣。皇帝诿过臣下，三公首当其冲，灾区的地方长官自然也难辞其咎，轻者免官，重者判刑，例见下文。正因为如此，汉代官吏重视社会救助在中国古代社会表现得较为突出。
二、整顿吏治，落实救助措施
贪腐是封建社会的痼疾。封建社会皇权高于一切，人治重于法治，再加上法律本身的漏洞及人事管理的各种弊端，官吏往往匿灾不报，或者虚报、假报灾情；虚饰“丰穰”，骗取奖赏；甚至克扣救济物资、借救灾以营私。例如，王莽末年，黄河流域饥旱连年，负责赈灾的官吏竟然盗取救灾的粮食，致使流民“饥死者什七八”。殇帝延平元年(106)，郡国大面积水灾，严重影响秋季收成。而郡国官吏却“欲获丰穰虚饰之誉，遂覆蔽灾害，多张垦田；不揣流亡，竞增户口”。刺史不认真纠查，“垂头塞耳，阿私下比，‘不畏于天，不愧于人’”。献帝兴平元年(194)，三辅大旱，粮价暴涨，“谷一斛五十万，豆麦一斛二十万，人相食啖，白骨委积”。侍御史侯汶奉命煮糜粥救济饥民，竟然克扣粮食，致使饿死者居高不下。这些腐败行为加剧了“天灾”，不利于社会稳定，也不利于统治阶级的整体利益。谷永在上成帝策中即曾指出其危害：“水灾浩浩，黎庶穷困……而有司奏请加赋，甚缪经义，逆于民心，布怨趋祸之道也。”
对于这些弊端，两汉帝王高度重视，着力整顿。如建始元年(前32)灾异数见，成帝诏命百官“崇宽大，长和睦，凡事恕己，毋行苛刻”。建武五年(29)旱、蝗，光武帝诏令“务进贤良，退贪酷，各正厥事”。两汉朝廷多次派遣使者勘灾、救灾，检查落实救助措施，惩治救灾不力的官员。景帝后元二年(前142)，农业受灾减产，景帝“令二千石各修其职；不事官职耗乱者，丞相以闻，请其罪”。《景帝纪》《汉书·宣帝纪》记载，地节四年(前66)，宣帝派遣使者循行郡国，询问民众疾苦。元康四年(前62)，派遣12名使者循行天下，慰问鳏寡，视察吏治得失。五凤四年(前54)遣使询问民众疾苦，又遣丞相、御史掾24人循行天下，纠治“擅为苛禁深刻不改”的官吏。建始三年(前30)，“郡国被水灾，流杀人民”，汉成帝认为是“苛暴深刻之吏未息”，致使百姓失业，派“谏大夫林等循行天下”。成帝时，清河太守何武“坐郡中被灾害什四以上免”。永始二年，梁国和平原郡发生水灾，灾情极为严重，出现人吃人的惨象，朝廷追究监察和行政官员的责任，“刺史守相坐免”。鲍宣把当时的社会动乱和人民的灾难概括为“七亡”和“七死”，“阴阳不和，水旱为灾，一亡也”，还有三亡与吏治有关。“七死”中有三死与吏治有关，民有七死而无一生，皆“公卿守相贪残成化之所致”。建议哀帝翦除邪恶，进用贤良。建武年间，河内太守牟长，坐垦田不实免。明帝时，河内太守曹褒坐上灾害不实免。和帝对地方豪强借救灾之机牟取暴利极为震怒，斥责地方官吏不能亲自核查灾民人数，落实救灾措施，反而“令失农作，愁扰百姓”。严厉警告地方官吏，“若复有犯者，二千石先坐”。陈留太守鲁丕即因“禀贫人不实”而获罪，被判服“司寇”刑。安帝时，魏郡太守黄香坐水潦事免。桓帝永寿年间，第五种出使冀州，核查灾情，举奏刺史、二千石以下官员，很多人受到处罚或免职，畏罪弃官而逃者达几十人。第五种因为奉使称职，升任高密国相。安帝元初四年诏曰：“夫霖雨者，人怨之所致。武吏以威暴下，文吏妄行苛刻，乡吏因公生奸，为百姓所患苦者，有司显明其罚。”整顿吏治，惩处救灾不力的官吏，使社会救助收到了明显的效果。
汉代社会救助实行集权管理，没有皇帝授权，中央和地方官吏都不能自作主张。这种管理体制虽然符合社会救助的统一管理原则，但因权力过分集中，在交通和信息都不发达的汉代社会，往往因为事事请示朝廷而耽搁时间，影响救济效果。有不少官吏不墨守成规，敢于负责，以百姓生命为重，甘冒丢官下狱的危险，“矫制”开仓，赈救灾民。《史记·汲郑列传》记有汲黯“发河南仓粟以赈贫民”的事迹：
河内失火，延烧千余家，上使(汲)黯往视之。还报曰：“家人失火，屋比延烧，不足忧也。臣过河南，河南贫人伤水旱万余家，或父子相食，臣谨以便宜，持节发河南仓粟以赈贫民。臣请归节，伏矫制之罪。”上贤而释之，迁为荥阳令。
汲黯奉汉武帝之命到河内郡视察火灾灾情，路过河南郡，看到水旱灾情严重，于是以使者之节矫制打开仓粟赈救贫民。发放仓粟通常要有中央政府最高权力机构的命令，擅自持节发仓粟赈济贫民，就是“矫制之罪”。“矫制”是指假托奉制诏而行事。《汉书·冯野王传》：“汉家之法有矫制”，颜师古注曰：“汉家之法，擅矫诏命，虽有功劳不加赏也。”《后汉书·韩韶传》记载，韩韶任太山郡赢县县长时，开仓赈济邻县流入赢县的饥民，“所禀赡万余户，主者争谓不可”。韩韶毅然答道：“长活沟壑之人，而以此伏罪，含笑入地矣!”太山郡太守也是一位贤明的官员，“素知(韩)韶名德，竟无所坐”。明帝青州刺史王望救济饥民的情形与此类似。青州旱灾，“百姓穷荒”，王望在视察途中遇见500多名“裸行草食”的饥民，未经请示，便“出所在布粟，给其廪粮，为作褐衣”。事毕上书，明帝命百官“详议其罪”。公卿大臣认为，对王望“专命”之罪的处理“法有常条”。只有尚书仆射钟离意依据《
春秋》之义替王望辩护，称其开仓济民是“怀义忘罪，当仁不让”，如果绳之以法，“忽其本情”，有悖于“圣朝爱育之旨”。明帝赞同此议，遂“赦而不罪”。顺帝时，张掖郡饥荒，粮价暴涨，“粟石数千”，太守第五访决定开仓赈济饥民。属吏惧怕朝廷谴责，争相要上奏朝廷请示。第五访认为，如果上奏朝廷，等待批准之后再开仓救济，无疑于抛弃饥民。决心“以一身救百姓!”毅然“出谷赋人”。顺帝闻报，不仅没有怪罪，反而“玺书嘉之。由是一郡得全”。
与严惩赈灾不力的官吏相反，对于来不及请示而自作主张开仓救济灾民的官吏，汉代皇帝则法外容情，宽赦其罪，显示出落实社会救助措施和执行法律时的灵活性。
三、济穷救困是郡国守相的例行工作
济穷救困在汉代已经制度化，是郡国守相的例行工作。每年春季，郡国守相巡察所辖各县，检查落实社会救助情况。《续汉书·百官志五》说：“凡郡国皆掌治民……常以春行所主县，劝民农桑，振救乏绝。”汉代制度规定，二千石长吏负有核实灾害损失，减免灾民田租、刍稿的职责。这是继承先秦以来的传统，即《礼记·月令》所云：季春之月，“天子布德行惠，命有司，发仓廪，赐贫穷，振乏绝”。
两汉时期涌现了不少敢于负责、竭力救助贫弱的“循吏”，在一定程度上保证了济贫扶困措施的贯
彻落实。汉代郡国行政长官每年都要向朝廷汇报治理情况，叫做“上计”。上计的内容有户口、垦田、钱谷、社会治安等，安辑流民和赈济贫困是与户口相关的重要事项，朝廷据此考核地方官的政绩，决定其升降陟罚。例如，南阳太守召信臣以“户口增倍，盗贼狱讼衰止，吏民亲爱”，而获“赐黄金四十斤，迁河南太守”；任河南太守后，又以“治行常为第一，复数增秩赐金”。西汉颍川太守黄霸，“以外宽内明，得吏民心，户口岁增，治天下第一，征京兆尹”。黄霸是汉代推行社会救助措施成绩突出的官员。他让“邮亭乡官皆畜鸡豚，以赡鳏寡贫穷者”。并且制定规章教令，设置“父老师帅伍长，班行之于民间，劝以为善防奸之意，及务耕桑，节用殖财，种树畜养”。东汉时，西华县大旱，县令戴封祈祷上天请雨无获，毅然坐在积薪之上自焚。可能是他的诚心感动了苍天，“火起而大雨暴至，于是远近叹服”。
在文献遗存以外的资料中，也有不少反映行政官员推行社会救助政绩的事例。汉代石刻文字有《芗他君石祠堂题记》的“雍养孤寡，皆得相振”，东汉《北海相景君碑》的“元元鳏寡，蒙佑以宁”，《校官碑》的“矜孤颐老，表孝贞节”，《孔褒碑》的“遂□危今，济渡穷厄”。武都太守《耿勋碑》有这样的文字：
其于统系，宠存赠亡，笃之至也。岁在癸丑，厥运(淫)雨，伤害稼穑，率土普(议)，开仓振澹。身冒炎赫火星之热，至属县巡行(穷)匮。陟降山谷，经营(拔)涉，草止露宿，扶□□餐千有余人。出奉钱两□□作衣赐给贫乏。发荒田耕种，赋与寡独王佳小男杨孝等三百(余)户。减省(贪)吏二百八十人。劝勉趋时，百姓乐业。老者得终其寿，幼者得以全育。《甘棠》之爱，不是过矣。
耿勋为东汉后期武都太守，其政绩包括对于“穷匮”、“贫乏”、“寡独”之人的及时有效的救助，使“老者得终其寿，幼者得以全育”，于是人们借用称颂西周召公美政和遗爱的《甘棠》诗来赞美他。在刻石最后的赞辞中，还有“勤恤民隐，拯厄捄倾”，“赤子遭慈，以活以生”，“恺悌父母，民赖以宁”等文句。
《汉碑集释·武氏石室祥瑞图题字》有这样的内容：第三石第一层“比肩兽，王者德及鳏寡，则至。”
第四石第二层“□□□，□者德及鳏寡，□□。”对后一例，有研究者指出：“此为比肩兽文，见前。”在这组题字中，“王者德及鳏寡”，与“王者不暴虐”、“□者清明尊贤”、“王者清廉”“王者德纯洽”、“王者不隐过”、“王者德及高远”、“王者德广”等相并列，体现出在对于执政者的“德”的全面要求之中，“德及鳏寡”，即对社会无助人群的关切、爱护、救助，有不可或缺的意义。
事实证明，吏治清明，灾害救助效果明显；吏治腐败，则救助不力甚至加重灾情。“民为邦本，本固邦宁”，汉代统治者深谙此道，为了维护社会安定，重视社会救助，国家制定的救助措施在大部分时间里都得到了较好的落实，这是应该肯定的。吏治是影响社会救助实效的重要因素之一，而汉朝的所有官吏无一不是皇帝的奴仆，所以，从根本上说社会救助的实效在很大程度上往往取决于统治者的个人意志。中央集权官僚组织的基本机制是以内驭外，汉代三公的行政管理活动始终是封建官僚行政管理的核心部分。三公虽不直接临民治政，但最接近权力核心，“日觐天光”，常侍帝王，是专制皇权支配和控制行政管理活动全过程的直接工具。他们参与或协助皇帝进行各种重大行政决策，制定行政管理的大政方针。对地方官府的行政管理，则发挥号令、指导、监督、检核等行政统属功能。三公的行政管理，带动着整个行政管理体系的运作，也最能表现专制皇权与官僚、与行政管理的联系，所以，因灾策免三公也影响着整个行政管理体系。行政运作过程中，皇帝需要随时掌握政策实行的得失及百官的行政状况，以纠正政令的偏颇、过错，惩治违反法规的官员，督促官员行政，来维持封建纲纪，保证国家机器的正常运转。这一切，皇帝是靠其直接指挥下的监察机构来实现的。汉代御史大夫和司隶校尉均可监察京师百官，东汉皇帝规定，御史中丞“自皇太子以下，无所不纠”。皇帝还常常派遣官员以“钦差”的身份稽察地方。集权制下的皇帝，正是通过监察机构及钦差人员，把皇权的触角伸入到中央、地方各机构及其行政环节，实行监控。撇开其他方面不谈，天降灾异对汉代三公的威慑力大大超过监察机构的监督纠举，上天警告他们必须重视灾害和灾害救助，这是汉代社会救助有别于其他朝代的特色。
任何思想、政策只有变为实际行动，才会产生实践效果。汉代有许多好的社会救助主张和学说，但不同时期的实践效果却相去甚远。究其原因，就在于“家天下”的统治，封建帝王的旨意至高无上，好的社会救助主张即使形成为政府的政策，也会依统治者的个人意志而转移。因此，各种社会救助主张、政策的采用实施，在很多情况下还是只能寄希望于“圣君”对灾民、贫民的“体恤”和“贤臣循吏”的力行。
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