文章标题 全文   多个检索词，请用空格间隔。

       
       摘 要：2006年元月，美国联邦《高等教育法》完成了第八次修订，走过了40年的立法里程。《高等教育法》及其建立的美国高等教育学生资助体系和教育机构资助体系，引领着美国高等教育的发展方向，对美国高等教育的现代化进程和美国知识经济的发展起着决定性的作用。回顾美国《高等教育法》40年的立法历程、取得的成就和存在的问题，对于促进中国高等教育大众化的进程有着积极的作用和重要的参考价值。
       关键词：美国；高等教育法；学生资助；助学贷款；立法
       中图分类号：G40—011.8
       文献标识码：A
       文章编号：1000—5242(2007)03—0158—05
       关于美国联邦《高等教育法》的立法和高等教育资助的研究，近年来已引起中国学者的关注。苏州大学教育学院程晋宽教授，从司法制度方面回顾了20世纪90年代以前美国教育立法的简况；沈阳师范大学杨克瑞教授，对美国在1972年对《高等教育法》的修订和1998年以前的立法情况进行了分析研究；河北大学高建民博士的《美国近年联邦教育资助述评》论及了美国从20世纪80年代到2001年高等教育法授权的教育资助情况。
       美国学者有关《高等教育法》的立法和高等教育资助等方面的研究论著甚多。最新且最具权威的研究应该是2005年TG(德州学生贷款担保机构)的研究报告《高等教育法——四十年的机会》和2006年8月出版的美国教育部《2005年教育统计分类》一书。
       本文以2006年1月8日美国参、众两院刚完成的《1965年高等教育法》的第八次修订提出的《2005年高等教育协调法案》(《Higher Education Reconcilia—tion Act of 2005》)为主线，结合美国教育统计机构和管理机构最新公开发表的文献和相关法律文本为基础，全面梳理美国《高等教育法》的立法过程及其对美国高等教育的影响。文中表1所排列的美国《高等教育法}40年立法大事记，是在全面复核美国法律条文后整理出来的，是本文的创新点之一，笔者通过回顾和分析，提出美国高等教育法的问题和局限，这是本文的又一个创新点。
       一、美国联邦《高等教育法》的历次修订
       2006年1月8日，美国联邦完成了《1965年高等教育法》(Higher Education Act of 1965，公法89—329)的第八次重要修订，并续期到2012年，圆满地走过了40年的立法历程。
       被称为“教育总统”的约翰逊(Lyndon B．John—son)，于1965年在推动《高等教育法》立法的一次演讲中说：“经济学家告诉我们，美国近半个世纪来，四分之一到一半的经济增长是靠教育进步推动的。”Ⅲ20世纪80年代以来，伴随着信息化社会和知识经济的发展，美国新的经济增长几乎完全依赖教育和科技的进步，其中《高等教育法》及其历次修订功不可没。
       美国联邦《高等教育法》实质上是一部高等教育拨款法，是美国联邦通过拨款手段对美国高等教育体系进行引导和调控的全记录。因此，美国联邦《高等教育法》40年的立法历史也是美国高等教育改革与发展的历史。
       美国联邦《高等教育法》自1965年11月8日完成立法后，经历了1968年、1972年、1976年、1980年、1986年、1992年、1998年、2005年八次重要的修订和补充、扩展，以及多个联邦法案对《高等教育法》的有关条款的重要修订。
       二、高等教育立法40年取得的成就
       美国高等教育法立法40年，取得了巨大的成就，主要表现在以下几个方面：
       (一)教育规模和教育投资规模迅速扩大
       《高等教育法》设立了各种形式的教育资助：“提高教师质量”(Teacher Quality Enhancement)项目，向州政府和高等院校提供资助以招募教师、培训教师和建立后备教师制度；“教育机构资助”(InstitutionalAid)项目，对符合资格的高等教育机构的教学设施、饺舍维修、图书馆、教师培训、系科建设、研究生院创建等进行了连续40年的资助，这些资助要求用配套资金或非联邦配套资金的投入，除了上述资助，再加上对职业教育、高等教育的学生资助，这些资助都推动了美国高等教育的强劲发展。
       在教育规模方面，1965年秋季高等院校学历教育注册人数为592万人，其中高中毕业新人高校的学生135．4万人，占265.9万高中毕业生的51.4％；2004年，高等院校秋季注册人数1，727.2万人，其中高中毕业新人校的学生183.5万人，占275.2万高中毕业生的66.7％。2004年，高校在校生总数是1965年的2.71倍，其中应届高中毕业生进入高校只增加了35.5％，其他学生增加了238％。
       在高等教育注册学生中成年人快速增加，以2003年注册的高等院校学生为例，25岁以上的大学生超过666万人，50岁以上的大学生超过60万人(见表2)。高年龄组学生的大幅度增加，一方面得益于《高等教育法》规定的助学贷款计划，另一方面得益于“终身学习计划”的推广，这表现出美国进入学习型社会的特征。
       在教育投资规模方面，按照扣除通货膨胀因素的2005年不变美元价格计算，1965年美国联邦的教育拨款总额是311.035亿美元，其中中学以后的教育(包括职业教育和高等教育)为198.198亿；2005年，美国联邦的预算内教育拨款为1,417.882亿美元，再加上预算外资金和依据联邦立法投入的非联邦资金总额为1,992.492亿美元，是40年前的6.4倍多。
       (二)建立了完善的大学生资助体系
       大学生资助是《高等教育法》的核心内容。美国联邦大学生资助体系由助学金(包括工读计划助学金)、奖学金、政府贴息及不贴息助学贷款、税收减免、联邦家庭助学贷款及其支持系统组成。助学金主要发放给低收入家庭的学生，助学金不足以支付全部求学费用时，由政府担保及贴息以获得助学贷款。对中等收入家庭的学生，由政府担保以获得不贴息的助学贷款。无论是上公立学校、私立学校还是职业学校；无论是应届毕业生还是成人学生甚至部分时间学习的远程教育学生，都有资格通过“需求分析”程序获得资助。助学金、奖学金和贴息贷款的总金额不超过“需求分析”确定的数值，以保证助学贷款只能用于学习的目的，并使有能力的家庭为高等教育承担起应该承担的责任。
       2005年，财政年度“佩尔助学金”(Pell Grants)发放了123.65亿美元，受益人533万人；“联邦追加教育机会助学金”(Supplemental Educational Opportuni—ty Grants)7.787亿美元、“工读计划助学金”(WordStudy)9.9亿美元，加上其他项目，助学金发放金额为
       145．63亿美元。助学贷款总金额为1，086．3亿美元，接受贷款总人数1，029．2万人，人均贷款额为6，262美元。获得联邦教育资助的学生超过在校学生总数的50％。
       美国联邦对大学生的资助给高等教育注入了活力。为了保证将联邦资金合理地分配到最需要的学生手中，实现教育机会均等的目标，美国《高等教育法》对大学生资助体系作了详尽的规定：
       1．需求分析(Needs Analysis)系统的建立。这是《高等教育法》对大学生资助系统的重要贡献。需求分析的基本计算方法是学生学习成本减去该学生可期望的家庭教育投入。学习成本包括学费、上学期间的食宿费、交通费等花费；可期望的家庭教育投入是按照家庭收入水平和人口情况确定扣除额后按照法定系数计算。需求分析是用来判断学生是不是确实需要联邦政府提供的教育资助和贴息贷款的计算评估基础，只有通过需求分析确认合格的学生才有资格获得联邦助学金和联邦贴息的助学贷款。中等收入的家庭虽然也可以获得联邦政府担保的贷款，但是却不能获得政府贴息。《高等教育法》的每次修订都会根据国会顾问委员会的调查研究结论对需求分析的计算方法作出具体而详尽的规定。
       2．《高等教育法》建立了多级担保体系。这是助学贷款成功的基本保证。通过州及授权代理机构对助学贷款提供担保，联邦政府对这些担保进行再保险，由社会资金向学生发放贷款，这样既减少了政府投资又分散了风险，使助学贷款成为安全的金融产品。在联邦担保下，包括养老基金在内的全美3，700多个机构成为助学贷款借出人。
       根据《高等教育法》的规定建立的“国家学生贷款数据系统”(National Student I．oan Data System)，对受资助的大学生的个人基础数据、资助情况、还款及信用状况建立数据库；为便于组织，规定每个借出人只由一个代办处代理进行贷款操作，一个借款人的多项贷款合并为一笔贷款处理；对欺骗奖学金的行为规定了国家通报(National awareness)等处罚措施；对数据采集、管理、信息交换、数据安全等问题作了详细规定，用信息系统保证了大学生资助系统的正常运行。
       3．《高等教育法》及其修正案规定，设立学生贷款市场联合会(Student I．oan Marketing Association)及学生贷款二级市场联盟(Sallie Mac或SLMA)。它们由州政府及联邦各部教育资助机构、社会保险机构、经过批准的私人非盈利担保机构和经过核定的学生贷款合格借出人组成。联合会通过信息共享、贷款协调、助学贷款债权转让与重组，加强了助学贷款的风险分担责任，增强了助学贷款债权的流动性和可变现性，促进了助学贷款机构的专业化发展。《2005年高等教育协调法案》进一步要求，在2008年9月30日前完成助学贷款“持有人公司”(Holding Company)的组建，形成国家参与投资的学生贷款产业链。
       (三)改善性别、地区和种族间的教育不平衡
       1965年《高等教育法》颁布时，美国已经进入了高等教育大众化阶段，但是在各州之间、部族地区之间、种族之间高等教育的差距仍然十分明显，特别是性别之间的差距尤为显著，女性接受高等教育的人数明显低于男性。1965年，获得学位的男女生比例为学士1．35：1、硕士1．96：l、博士7．62：1；到1981年，获得学士学位的女生人数已经超过男生；1985年，获得硕士学位的女生人数超过男生，此后女生人数一直保持领先地位；2005年，获得学位的男女生的比例已经变为学士o．69：1、硕士O．65：1、博士1．07：1。
       《高等教育法》通过对印第安部落控制区的学院和大学、阿拉斯加土著与夏威夷土著的教育机构、历史上的黑人大学或学院以及西班牙语系的美国人提供资助，在改善这些地区的教育状况、缩小部族和地区间的差距等方面取得了显著的成绩。例如，1980年在高校注册学习的20—24岁的人口中，白人非西班牙语系的入学率为49．8％、黑人非西班牙语系的入学率为36．9％、西班牙语系的入学率为31．2％；到2004年，这一比例已经分别提升到8l％、65．4％、51．6％。
       (四)高等教育立法推动了科技进步
       《高等教育法》立法之初就对高等教育怎样适应技术进步和推动科学技术发展给予了高度重视，并拨出专款进行资助。1965年开始实施的“为使用科技准备明天的教师"(Preparing Tomorrow"s Teachers theUse Technology)项目由联邦政府持续进行了40年的资助。而在“国家需要领域”(Areas of National Need)的研究生资助、对研究生院的资助、对“少数民族科学与工程进步”的资助和对高等院校实验室和实验设备采购的资助等项目，都增强了高等院校科技进步的力量。《高等教育法》规定的“学术成就激励奖学金”(Academic Achievement Incentive Scholarships)项目更成为激励一代又一代学子为科技献身的动力。
       三、美国联邦高等教育法存在的问题和启示
       (一)美国联邦高等教育法存在的问题
       1．受联邦宪法限制，美国联邦教育立法的实用主义局限性。美国联邦政府和国会对教育没有管辖权，因此无法高屋建瓴地对教育的发展做出战略规划，只能就事论事地通过教育资助立法间接地解决一些已经存在的问题。在这一方面，决策的反应速度远远跟不上迅速变化的教育实践的需要，也使决策的执行程度完全取决于高等教育机构对资助的渴望和需求。比如，对私立名校，由于财力雄厚，注册学生基本不需要联邦政府的助学贷款，联邦政府就没有采用什么手段进行控制；反而由于它们的教育质量高，研究生多，每年从联邦政府取得的奖学金和科研津贴远超过其他院校。
       2．助学贷款问接地促成了高等院校学费的快速增长和高等教育成本的提升。随着助学贷款规模的迅速扩大，美国高等院校的学费出现了超常增长。根据美国教育统计数字，公立四年制大学学费最近十年增长了78％，私立四年制大学学费最近十年增长了64％，同时学费在公立与私立高等院校预算中的比重也在不断增长。学费增长速度远远高于消费物价指数和国民收入(GDP)的增长速度，这与对大学生的资助存在正相关性和相互推动性。这一方面是助学贷款使注册学生人数大幅度增长促使高等院校扩大投资规模，而联邦政府、地方政府及投资人的投资增长速度落后于高等教育成本的增加速度；另一方面是因为学校在可期望的学费收入增长的条件下加大了管理费、教职员工的薪酬和学校基本建设的投入，从而推动了教育成本的增长。对这种现象应该引起高度关注，因为它可能陷入高等教育机构通过国家助学贷款不断向学生和家长转嫁教育成本的恶性循环。
       3．家长和学生个人的高等教育投资回报及高等教育学生贷款相关债务成为社会问题。美国教育家一向认为，高等教育是改善人们社会地位和经济收入水平的捷径，这也是贫困家庭及其子女投资高等教育的主要原因。
       但是，对高等教育进行信用消费的低收入家庭可以从这种投资中获得多少回报，却是一个令人担忧的问题。低收入家庭的子女接受联邦政府的资助和助学贷款，一般只能就读于收费较低的公立高等院校、他们在毕业后收入也较低。由于投资回报率低，这就给学生毕业后的就业及偿还贷款带来困难，助学贷款的高违约率主要来自这一部分学生。虽然美国政府和国会采取了组合贷款、二次贷款、社区服务等减免债务的一系列措施，但仍然未能取得根本的改善。如何避免大规模推行助学贷款所带来的高违约率债务是美国必须面对的一个问题。
       (二)美国联邦《高等教育法》立法40年来建立了世界上规模最大的高等教育资助体系，这给我们带来一些有益的启示
       1．政府可以用经济手段调控和管理教育。中国的高等教育主管部门也可以减少对高等教育机构的直接行政管理和行政干预，把工作重点放到教育的全局性问题和战略性问题上去。其次，利用有限的预算内资金，通过政府担保和调节调动社会资金来办教育、提供学生资助，是一条切实可行的道路。
       2．教育资助是全民的事业。为了实现教育公平，应该对所有经济有困难的学生提供高等教育与职业教育的资助。这样做不仅有利于全民族学习风气的形成，也给现有的劳动力提供深造、提高的机会，促进国民素质的改善，促进中国早日实现高等教育大众化和创建知识经济。
       3．美国联邦教育资助中的担保体系、需求分析、数据管理系统、助学贷款二级市场等技术手段也都值得中国高等教育学习。同时，对美国联邦《高等教育法》在执行中出现的问题，则应引以为戒。
       [责任编辑　焦薇缜]