文章标题 全文   多个检索词，请用空格间隔。

       
       摘 要：由于行政机关作出具体行政行为的证据证明标准是法律真实而不是客观真实，因此任何具体行政行为都存在着与客观真实不一致的潜在可能性，都可能会受到新证据的挑战。行政诉讼作为对具体行政行为的司法监督手段，应当对具体行政行为作出时已有的证据而不是具体行政行为作出后所出现的新证据进行审查。行政相对人持有新证据应当首先向行政机关提出，在行政诉讼中应严格限制当事人向人民法院提出新证据。
       关键词：行政行为；行政诉讼；新证据
       中图分类号：Dg0
       文献标识码：A
       文章编号：1000—5242(2006)03—0059—04
       引言
       本文中所讨论的新证据是指行政诉讼当事人在被诉具体行政行为作出后发现的、在作出具体行政行为时无法预料会出现的证据。
       审理行政案件的司法机关能否对新证据予以采信，是各国在司法审查中都会遇到的问题。从国外的理论和实践来看，大都主张原则上对新证据不予采信，同时也承认存在某些例外。如美国司法审查的一个重要规则是法院不审理未在行政程序中提出的问题。美国最高法院在1946年的一个判决中认为：“司法审查根据以前没有提出的理由取消行政机关的决定，是剥夺行政机关考虑问题、作出裁决、说明理由的机会，这是篡夺行政机关的职能。”美国国家劳动关系法也规定：“法院不应考虑任何未在委员会、它的成员、职员或机构前提出的任何反对，除非没有提出这种反对是由于可以原谅的特殊情况。”在德国行政诉讼中，撤销之诉以被诉行政行为对外公布时的事实状态为准，行政行为在发布时合法的，不因以后的事实变更而变为违法，行政行为原属违法的，也不因以后的事实变更而变为合法。但该规则也存在例外，如对具有继续效力的行政行为，因情况变化，原行政行为无继续维持的必要的，则应以诉讼言词辩论终结时为准。确认之诉则完全以起诉时的事实状态为标准。在日本的行政撤销诉讼中，主流学说和最高法院判例原则上也以作出行政行为时的证据为准来判断被诉行政行为是否违法，同时也承认存在某些例外。
       在我国司法实践中，同样存在着新证据能否在行政审判中予以采信的问题。有的法官对此从实务角度进行了探讨，认为在出现新证据的案件中，人民法院如果判决撤销被告的具体行政行为，则对被告而言是冤枉的；但如果判决维持被诉具体行政行为，则又与客观事实相冲突。解决问题的办法是修改行政诉讼法，增加判决种类，对被诉具体行政行为给予司法确认的同时，直接判决重新作出具体行政行为。本文试就在我国行政诉讼制度中新证据能否予以采信以及人民法院对出现新证据的行政案件应当如何审判等问题进行理论探讨，以期抛砖引玉。
       一、具体行政行为证据确凿的相对性——新证据出现之可能
       按照依法行政的要求，行政机关的任何具体行政行为都只能在证据确凿的基础上才能作出。证据确凿是行政机关作出具体行政行为的基本前提，也是人民法院在行政诉讼中衡量被诉具体行政行为是否合法的重要标准之一。我国行政法律规范对不同类型的具体行政行为的证据数量、种类和形式要求各不相同。有些种类的具体行政行为，其证据数量、种类和形式在行政法律规范中有明确的要求。如工商行政管理机关对有限责任公司进行设立登记的证据是有限责任公司在申请设立登记时所提交的登记申请书、公司章程、验资证明等文件，工商行政管理机关如果在审查后认为文件齐备并符合法定要求，就达到了法律所要求的证据确凿，就应当予以登记，作出颁发企业法人营业执照的具体行政行为。另外一些种类的具体行政行为，其所应当具备的证据数量、种类和形式在行政法律规范中并没有明确的要求，应当收集哪些证据、证据收集到什么程度才能达到证据确凿，需要由行政机关根据个案情况予以裁量。如法律规范对妨碍执行公务、制售假酒等违法行为仅仅规定了构成要件，某一行政相对人的行为是否符合这些要件，需要行政机关收集相关证据进行判断后才能确定。
       由于具体行政行为的证明标准只能是法律真实而不可能是客观真实，因此任何具体行政行为都存在着与客观真实不一致的潜在可能性。无论行政法律规范对具体行政行为的证据数量、种类和形式如何规定，具体行政行为都可能会受到当事人事后发现并提出的、行政机关在作出具体行政行为时无法预料的新证据的挑战。新证据可以分为两种，一种是“老事实、新证据”，新证据的证明对象是具体行政行为作出时的事实。另一种是“新事实、新证据”，新证据的证明对象是具体行政行为作出后的事实。
       “老事实、新证据”的出现，既有行政机关之外的因素，也与行政机关调查取证的有限性有关。有些具体行政行为需要以其他公民、法人或者其他组织的行为为证据；而行政机关对这些公民、法人或者其他组织的行为，在许多情况下只能审查形式合法性而不可能审查实质合法性，如行政机关对公民身份证、对会计师事务所出具的验资报告等的审查就只能是形式合法性审查。如果具体行政行为作出后，“老事实、新证据”出现，证明当事人的身份证是使用虚假证明材料骗领的，或者验资报告内容虚假等等，行政机关据以作出具体行政行为的证据就被否定，具体行政行为的合法性就受到挑战。另有一些具体行政行为是需要行政机关进行深入调查取证后才能作出的。如果行政机关是进行的当场调查取证，证据的收集工作还相对容易，也较容易反映客观真实情况。但如果是事后才进行的调查取证，行政机关限于主客观因素的制约，所收集的证据就不太可能完全再现事件的全过程，因而存在“老事实、新证据”出现的可能性。
       “新事实、新证据”出现的原因主要是有些具体行政行为的证据形成是一个逐渐发展的过程，具体行政行为作出后，相关事实还在不断变化，从而对行政机关已经作出的具体行政行为提出挑战。如在被诉具体行政行为是人身伤害行政裁决的行政诉讼案件中，受害人身体受到损害的后遗症可能在不断变化，在不同时间鉴定，鉴定结论就不一样。
       二、行政审判权的有限性——新证据采信之限制
       由行政诉讼的司法监督目的所决定，人民法院在行政诉讼中对被诉具体行政行为是否合法进行审查，并由被告对作出的具体行政行为负举证责任。在理论上，人民法院对被告提出的证据应当实行“案卷排他性审查规则”——只审查具体行政行为作出时已经存在并由行政机关取得的证据。我国行政诉讼证据制度从“案卷排他性审查规则”理论出发，规定被告及其诉讼代理人在具体行政行为作出之后自行收集的新证据，即使能够证明具体行政行为的合法性，也不能作为人民法院认定被诉具体行政行为合法的证据，这无疑是正确的。但现行行政诉讼证据规则的不合理之处在于其对“案卷排他性审查规则”贯彻得不彻底，只对被告在行政诉讼中提出新证据的行为进行了限制，而没有限制原告或者其他当事人在行政诉讼中提出新证据。
       
       笔者认为，由于新证据是在具体行政行为作出之后才出现的，在具体行政行为作出之前，无论是行政机关还是行政相对人，都没有发现和收集到这类证据，行政机关在作出具体行政行为时不可能对这类证据加以辨别和采信。因此，不仅对被告有利的新证据不能作为人民法院认定案件事实和判断被诉具体行政行为是否合法的证据，对被告不利而对原告或者第三人有利的新证据也不应当作为人民法院认定案件事实和判断被诉具体行政行为是否合法的证据。
       也许有人会提出反驳，认为按照笔者的观点，就会推论出在具体行政行为作出时“证据确凿”，但在其所认定的事实已经被后来发生的事实和新出现的证据推翻的情况下，人民法院对具体行政行为进行合法性审查的结果仍然是维持被诉具体行政行为，这不但有悖于司法公正的目标，也不符合通过不断发现法律真实来追求客观真实的司法目的。因此在行政诉讼中应当允许人民法院对新证据进行审查和采信。
       这种反驳貌似正确，但仔细分析一下就可以看出其中的问题。在行政审判中，如果人民法院对原告或者第三人提出的新证据予以采信，最有可能的结果是以“主要证据不足”为由判决撤销被诉具体行政行为。但正如人民法院不能代替被诉行政机关收集证据以证明被诉具体行政行为的合法性一样，人民法院运用新证据来证明那些在作出时“证据确凿”的具体行政行为违法并予以撤销，显然也会面临很多问题。首先，由于人的认识的有限性，行政机关收集的证据永远都只能证明法律真实而不可能证明客观真实。具体行政行为作出后，时刻都有新证据出现的可能性。如果人民法院根据新证据认定行政机关作出的具体行政行为违法，那么行政机关已经作出的具体行政行为永远存在着违法的可能，具体行政行为是否合法就失去了客观标准。其次，由于行政机关职权的有限性，对有些证据的真实性不可能进行深入调查，在证据形式合法的情况下只能采纳。如身份证是否当事人使用虚假证明材料骗领的，银行是否滥用权力违法出具出资证明等，通常情况下据以作出具体行政行为的行政机关是无权审查的。如果由于新证据的出现导致身份证、出资证明等证据被推翻，被诉具体行政行为因此被人民法院判决违法而予以撤销，行政机关正常的行政管理工作将无法进行，正常的行政管理秩序就无法维持。第三，“新事实、新证据”本来证明的就是具体行政行为作出后新出现的事实，如果以此为由判决被诉具体行政行为违法，不仅不符合作出具体行政行为时的客观事实，而且是对客观事实的歪曲。最后但也最重要的是，人民法院根据新证据对被诉具体行政行为进行审查，违反了行政诉讼的司法审查宗旨，超越了人民法院的司法权限，用司法权代替了行政权。因此，在行政诉讼中，应当对当事人提出新证据的行为予以限制，人民法院在案件审理中不应当对新证据予以采信。
       三、行政审判权的能动性——涉及新证据案件之审判思路
       笔者认为，既然任何人都不可能完全预测未来，那么在司法审查中就不应当以事后发生的事实为由撤销行政机关的被诉具体行政行为。国外在行政诉讼中原则上对新证据不予采信的理论和实践有其合理之处，应当为我国行政诉讼制度所借鉴。同时，是否允许法院对新证据在例外情况下予以采信与不同国家司法审查的制度设计有关，国外对新证据采信的例外做法不应照搬到我国。
       在新证据出现后，从实事求是、有错必纠的原则出发，原具体行政行为是应当被撤销的。我国相关的行政法律规范对此也有不少明确规定，如《公司法》第199条就规定：“违反本法规定，虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，对虚报注册资本的公司，处以虚报注册资本金额百分之五以上百分之十五以下的罚款；对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。”但关键是这种对具体行政行为的撤销权应当由行政机关而不是由人民法院来行使。行政诉讼司法审查的目的决定了法院只能对已经作出的被诉具体行政行为是否合法进行审查，而不能代替行政机关对新出现的事实作出判断和决定。
       同时，司法权不能代替行政权并不意味着人民法院在涉及新证据的行政案件中放弃对行政权的监督，涉及新证据的行政案件也并不是只能通过修改行政诉讼法来加以解决。对涉及新证据的行政案件，人民法院的审理思路应该是：就“老事实、新证据”而言，在新证据出现后，原本合法的具体行政行为是否应当予以撤销或者变更，应当由行政机关根据新事实、新情况加以考虑。行政相对人持有的新证据应当首先向行政机关提出，并请求行政机关履行法定职责，撤销原具体行政行为和作出新的具体行政行为。如果行政机关在收到新证据和行政相对人的请求后，对原具体行政行为仍然拒不撤销，行政相对人就可以以行政机关拒不履行法定职责为由向人民法院提起诉讼。在行政诉讼中应严格限制当事人直接向人民法院提出新证据，当事人直接向人民法院提出新证据的，应告知其先向行政机关提出。对“新事实、新证据”而言，由于新证据证明的是具体行政行为作出之后新发生的事实而不是具体行政行为作出时的事实，因而对被诉具体行政行为的合法与否没有影响。人民法院在对行政案件进行审理时，对这些新证据应当不予考虑，对被诉具体行政行为按照“案卷排他性审查规则”予以审查即可。