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       摘 要：高校制度建设是高等教育快速发展的需要，是社会主义市场经济建立和发展的需要，是高校內部管理的需要。主体理论的转变与制度的转型具有内在的一致性，现代制度要适应高校主体的要求。不同层次的制度共同构成高校管理制度的体系框架。制度建设应贯彻“以人为本”，确立整体配套谋划理念，处理好自律与他律的关系，实现统一性与普遍性有机结合。
       关键词：制度；高校；制度建设
       中图分类号：G40－058　文献标识码：A　文章编号：1001-8204(2008)01-0166-03
       近年来，我国高等教育出现了蓬勃发展的大好局面。在校生规模超过2000万人，高等教育毛入学率达19％。教育部《2003－2007教育振兴行动计划》中明确提出了探索建立现代学校制度。如果说，上世纪80年代以来我国高等教育的大发展主要是得益于思想解放和改革开放政策的话，那么，今后的持续发展无疑需要依靠制度建设和制度创新。制度建设和制度创新本质上是对失去了平衡的社会政治经济利益结构的重新调整，只有利益结构的调整和利益格局的重塑才能达到我们期望的社会和谐。然而制度创新、制度建设必须立足于对主体与制度互动关系的深刻把握，离开了对主体的充分理解和关注，无论在理论层面还是在实践层面，制度建设的探索都会迷失方向。这里的主体即高等院校。既定的制度是现实的，它对主体的影响和作用也是一种现实力量。对主体有巨大影响的制度，产生于主体活动中，在制度面前，主体不是消极被动的，主体可选择制度、改造制度、设计制度。为此，我们以主体——高等学校的现实问题为切入点，探寻与其相适应的制度建设，力争在制度建设和制度创新上敢于实践，勇于探索。
       一、制度和制度建设理论基础
       制度研究和制度分析是政治学和经济学研究中的热点，对于制度一词的理解，国内外的学者有不同的表述：凡勃伦将制度定义为“在一个时期里所通行的思维习惯；制度是由思想和习惯形成的，思想和习惯又是从人类本能产生的”。制度归根到底是受人类本能支配的。美国著名经济学家道格拉斯。诺斯指出：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是人们的相互关系而人为设定的一些制约。”诺斯认为“制度是为人类设计的构造政治、经济和社会相互关系的一系列约束”。我国著名经济学家张曙光教授认为：“制度是人们交换活动和发生联系的行为准则，它是由生活在其中的人们选择和决定的，反过来又规定着人们的行为，决定了人们行为的特殊方式和社会特征。”
       综观人类历史，制度是历史范畴，任何现实的制度都处在变化发展过程中；制度是关系范畴，它从关系中发展出来，是社会关系的具体体现；制度是规范范畴，构成社会秩序的基础。作为制度，应该能使社会利益格局趋向平衡，从而促使社会利益关系得到协调，化解社会利益冲突。而制度建设是向社会提供的制度供给，旨在实现国家利益最大化和全社会人民福利最大化的制度条件、制度环境、制度功能。在现代的政治学理论中，制度是内在制度和外在制度的统一体，反映着对一个人与共同体内其他人之间关系的主观理解。
       二、高校主体与制度建设的互动关系
       保持正常的制度秩序，根据生产力发展及社会经济变革要求适时地进行制度创新和制度实施，是任何制度建设主体都面临的头等大事。因此，加强高校制度建设具有重要的现实意义。
       首先，高校制度建设是高等教育快速发展的需要。主体理论的转变与制度的转型具有内在一致性，与传统社会中的制度相比，现代制度要适应现代主体性的要求，即高校的制度建设必须能适应当前高等教育快速发展的需要。近年来，我国的高等教育已从精英教育阶段步入大众化教育阶段，高校的招生方式、经费来源、毕业生就业形式以及在校学生的层次、数量和素质等方面与精英教育阶段有很大的不同。所有这一切要求我们与时俱进地修订学生管理制度，为适应现实的需要提供有效的制度保障。特别是在对违纪学生进行处理时，必须通过制度建设做到事实清楚、证据充分、依据合法并符合相关的程序。
       其次，高校制度建设是社会主义市场经济建立和发展的需要。随着改革的不断深入，社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，我国的经济基础已发生了巨大的变化，作为上层建筑重要组成部分的高等学校必须主动适应这一变化，高等教育必须以多样化的发展来回应这种多元化的社会需求。市场的目标和理念越来越多地影响着大学的发展，大学是一个有目的的系统，必须建立起与法律法规相协调、与高等教育发展形势相衔接、与学校实际相适应的一系列管理制度，通过治校者与全体师生员工的不懈追求和长期积累而逐步完善。
       第三，高校制度建设是高校内部管理的需要。进入21世纪，我国高等教育在资源相对有限的情况下，学校的各方面资源以及各种潜能不可能自动提升其综合实力和整体水平。制度作为规则，以其自身的功能调节冲突，强化合作，规范主体行为，有效地整合稀缺资源。学校的管理工作不能离开管理制度，而且要随着情况的不断变化，及时对管理制度作相应的修订。制度建设是高校内部管理的一项经常性工作。在大学特色形成与发展的过程中，大学内部制度起着关键性作用，是其人才培养质量和学校管理水平的反映，也是其获取持续竞争优势的重要源泉。
       三、高校制度建设的基本框架
       高校管理制度内容繁杂，是一个庞大的体系。每项具体制度在整个体系中所处的地位和所起的作用是各不相同的。据此可将高校管理制度分为不同的层次，这些不同的层次构成制度建设的基本框架。
       第一，按照相关法律的要求制定的学校章程。《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》等法律明文规定，学校章程是设立高等教育机构的必备条件之一。通过制定章程，确定举办者与学校之间的权利和义务，明确办学宗旨、学校规模、专业设置、教育形式、内部管理体制以及经费来源、财产和财务管理制度等，要根据章程制定学校主要机构，包括党委会(党委常委会)、校长办公会、学术委员会的议事规则和教职：正代表大会工作条例等。通过制定规则和条例，确立上述机构的职责权限、决策程序、约束机制；明确学校党委和行政的关系、行政决策体系和专家决策体系的关系，实现教授治学、治教，同时保障广大教职工的知情权、参与权、决策权，把学校的各项活动置于教职工的监督之下，重大问题由教职工参与决策。
       第二，学校一般管理制度。制度建设是一项经常的、专业性、理论性、政策性很强的工作，高校可根据实际需要设立相应的专门机构或挂靠综合部门，明确专人负责，开展制度建设的研究，统一拟定制度建设的规划，规范制度建设的程序，并从格式、文字、逻辑等技术层面上把关，使制度从内容到形式更加严谨，进一步体现制度建设的科学性。这包括：学校教职工的用人机制、竞争机制、组织机制、激励机制以及建立各种考核
       评价标准，同时给出各种岗位的科学、合理的定位，优化和平衡各种资源配置的关系，对各项管理工作的开展做出明确的规定，还包括围绕人才培养的目标，面向学生为主的学籍管理制度和学生工作机制。需要强调的是，在依照制度对管理相对人做出处理时，要有相应的救济措施和纠错机制，为管理相对人提供申诉的机会。同时在实践中对管理制度不断加以改进和完善，使制度建设步人完备的、良性的循环轨道。
       第三，校属各单位和各部门的内部管理制度。校属各单位和部门是学校的有机组成部分，其内部管理制度建设应当从大局出发，结合本单位和部门的实际制定具体的措施，贯彻落实学校管理制度。校属各单位和部门制度建设的重点在于调动工作人员的主观能动性，使其创造能力得到充分的发挥。
       上述不同层次的制度共同构成高校管理制度的体系框架，涵盖着高校管理的各个方面。高校在进行制度建设时，学校有关管理部门可以依照这一基本的框架，在专门机构或人员的指导下，按照统一安排和部署，遵循制度建设的基本原则，根据各自不同的职责。分别逐项进行探索，经过充分调查研究形成具体的制度草案，提交到学校相应的决策机构，经过一定的程序研究确定、颁布施行。
       四、高校制度建设的原则
       制度建设是向社会提供的制度供给，旨在实现国家利益最大化和全社会人民福利最大化的制度条件、制度环境、制度功能。高等学校应该从以下几个方面来保障制度建设。
       首先，制度建设要贯彻“以人为本”的价值原则。好的制度激发人的积极性和创造性潜能，聚合大学共同体内人的力量，促进大学特色的形成与发展。高校制度建设的出发点和目的在于鼓励创新、倡导竞争，为大学师生提供一个民主、自由、公平、宽松的从事科学活动的人性化环境，使其个性张扬，思想活跃，不断创造新的成果，而不是一味地作所谓规范和限制。衡量大学制度好坏的标准是否有利于个人能力的发挥和组织力量的整合，在于是否对人的行为给予激励，给予什么样的激励以及给予多大程度的激励。
       其次，制度建设要确立整体配套谋划的理念。理念是一种比较恒定的规律的体现。制度建设牵涉到全局，对未来发展有重要影响。每所大学都有自己的办学理念，制度建设必须在这一理念的指导下有规划地进行。制度建设必须整体通盘考虑，协调配套进行，如果缺乏具有前瞻性的整体长远规划，不仅不可能达到预期目的，而且成本巨大、代价沉重，甚至会引发其他问题。制度建设的实践反复说明了一点，由于缺乏长远规划和正确办学理念的指导，往往在一定历史条件下的有效制度就可能成为下一个历史阶段存在问题的根源。为此，应树立从各个层面进行全面整体配套规划的理念，注意各种制度之间的协调关系，只有这样，才能通过良好的理念指导和长期的规划来促进制度的建设。
       第三，制度建设要处理好自律与他律的关系。他律是自律的依据和保障，离开了他律，自律将无所适从并难以维持。在制定和执行制度时，要把自律和他律有机地结合起来，通过他律的强制性而激起自律的主动性，使人们自觉地认识到制度是作为一定的组织，共同生活、学习所必须的共同规则。高校师生员工作为一个特定的群体，相对而言文化素质较高，自律能力强，但是他律制度的有效性不容忽视。如何处理好自律与他律之间的关系，对制度建设有着积极的作用。
       第四，制度建设要从高校的实际出发。管理制度对所有管理对象具有相同的约束力，这是普遍的原则。但由于高校人群的文化水平、贡献大小、所处的岗位、承担的任务等方面差异很大，因此制度建设必须严格地遵守法律、法规，并结合学校的实际使之具体化。在制度执行过程中，要从实际出发，在遵循普遍性原则的前提下，充分考虑由上述差异带来的特殊性，以灵活、务实的态度，搞好制度建设。
       第五，制度建设要实现统一性与普遍性有机结合。规则的统一性，就是使所有规则的精神与内容协调一致。这里包括两层含义：一是同一项规则的精神与内容要契合；二是处在一个制度中的诸规则的精神与内容也要契合。普遍性规则调整是法治社会的标志之一，要实现就必须将社会的主要关系和主要领域纳入制度的轨道，以权利和义务为基本规范对人们的行为及后果做出制度预设。
       第六，制度建设要注意简约与弹性。认识论和法理学日益证明，复杂规则不起作用，因为它们对人的认识要求过高并使服从法律的代价超过了必要的水平。法规、政策等制度是环境的产物，有效的制度体现着人们适应和改造环境的最佳方法。如果制度僵化并严重滞后于环境，制度的功效必然降低，甚至成为组织发展的桎梏。因此在人性的认识局限和其他局限既定的情况下，制度要富有效率，就必须易于理解。制度必须具备必要的灵活性和弹性，要有回旋和调整的余地，这样才能降低制度的执行成本和服从成本，提高制度对环境的适应性，增强制度的生命力。
       高校管理是一门科学，高校的制度建设是为管理服务的，它是伴随着高校管理全过程的一项长期的工作。高校制度的建立与健全将是高等教育体制深化改革的攻坚战，因此制度建设尤其重要。我们在制定具体的高校制度时，要加强前期研究，从全局出发，搜集相关的资料，掌握相应的专门知识，为制度建设的合法性、科学性、全局性和系统性奠定扎实的理论基础。我们不仅要在管理工作中严格地按制度执行，还要在实践中积极地探索高校制度建设的规律，深入探索制度与主体的互动关系，突破对制度构建的传统理念和模式，以此丰富高校制度建设理论，提高管理工作水平，推动高校管理事业不断发展。
       (责任编辑 党春直)