[摘要]清代官场存在着严重的官不理事的风气，而胥吏则握有越来越多的行政实权，于是舆论就对胥吏权重多有抨击。考诸清代吏实，所谓官弱吏强应视为一种倾向，而非事情的完全面貌，胥吏并未握有绝对权力，在法定的行政管理制度上，胥吏仍为官员所统领乃至驱使。如果能将胥吏纳入文官系统，则“官弱吏强”之虑自会消解。
[关键词]清代；官员；胥吏
[中图分类号]K249 [文献标识码]A [文章编号]1671-88lX(2008)03-0347-08
在中国古代社会，官员和胥吏是官僚政治体系中不可分割的两个行政载体。官员对一方百姓或所在官署负有行政管理之责，胥吏则是各级衙门中最基层的公务人员，虽然官员的政治和社会地位远远高于胥吏，二者所起作用也并不一致，但他们同是文官制度中的有机构成部分。
然而，至少自宋代以后，官绅士子均认为各级官府中存在着官弱而吏强的现象，宋代学者叶适即云：“其簿书期会，(官员)一切惟胥吏之听。而吏人根固窟穴，权势熏炙，滥恩横赐，自占优比，渡江之后，文字散逸，旧法往例，尽用省记，轻重予夺，惟意所出……故今世号为‘公人世界’，又以为‘官无封建而吏有封建’者，皆指实而言也。”(卷14)至清代，各种文献显示出此现象并无改变。清初名儒顾炎武说：“今夺百官之权，而一切归之吏胥。是所谓百官者虚名，而柄国者吏胥而已。”(卷8，《吏胥》)乾隆朝著名学者邵晋涵也有类似的看法：“今之吏治，三种人为之，官拥虚名而已。三种人者，幕宾、书吏、长随”(《用人不易》条)。嘉庆皇帝亦言：“自大学士、尚书、侍郎以及百司庶尹，唯诺成风，皆听命于书吏。举一例牢不可破，出一言唯令是从。”(卷130，嘉庆九年六月戊辰)晚清学者李慈铭说：“盖国朝胥吏……实以黑衣下贱之流，而操天下之大柄。”(庚集，第27页)由此可见，清人都在严厉批评一种在他们看来太不正常的政治现象。与此前诸朝相比，清代官场确实存在着严重的官不理事的风气，而胥吏则握有越来越多的行政实权，酿成了部分行政权力乃至决策权力的下移，某些胥吏甚至凌驾于官员之上，这是清代官员和士大夫所不愿看到的。因此，他们难免情绪恐慌，言辞激烈。对于他们抨击胥吏的言论，我们并不能照单全收，以为当时所有的官职真的都形同虚设，胥吏果真拥有至高的权力。当然，胥吏在传统社会中逐步上升的行政实权还是可以想见的。
国内外史学界对此问题也有一定关注。如日本学者宫崎市定认为，自宋代以后地方官失去了对地方政治的热心，地方政治能够勉强运作正是由于胥吏的存在(第198页)，台湾学者缪全吉对明代胥吏窃权的主客观原因有过细致分析。胥吏权重的另一面则是官员权力的相对式微，颜广文即描述了明代官弱吏强的两种表现，祝总斌更进一步指出，古代学者所言“吏胥柄国”并非事实本文以此为基础，着重分析清代的官吏关系、清代官弱吏强现象的存在及其产生的缘由等问题。
一、由相互依存到官弱吏强
从官僚机制的预设目标及实际行政需要而言，官员和胥吏原本是一种共生共存、相互依赖的关系。
胥吏与官员集团是有共同利益的，都是官府中人。吏虽然被界定在官员队伍之外，但毕竟也是“庶人之在官者”(卷1，《总论》)，代表官方对百姓实施统治。虽是言胥吏要自强，也反映出胥吏拥有实际的行政职权，官、吏有着共同的行政目标。吏的政治行为是按照制度的安排和主官指令执行对民众统治的行为，胥吏的存在是官僚机制运行的必备要素。即使不论官僚制度已将官与吏纳入其科层化组织中，胥吏也切实地成为中国传统社会后期一个重要的行政承载者，离开了胥吏，官僚政治将无法运转。伴随着胥吏队伍的扩大，官员群体越来越缺少处理具体事务的能力，而胥吏有细致的分工，熟知本衙门或本房的法例文案，能娴熟地解释法例条文，一旦临事便可依据某条例，帮助主官迅速地做出决断。显然，此时长官有了胥吏的佐助才能顺利处理行政事务。
乾隆朝江西巡抚陈宏谋认为，“官之赖于吏者不少”(卷24，陈宏谋《分发在官法戒录檄》)，例如，“按狱问罪，主张原在官司，然承行之吏，苟肯悉心体究，亦可以助官司所不及察”，“官司行一善事，率皆藉资于吏者也”(卷3，《法录下》)。道光朝注重实学的诗人鲁一同也说：“有官则有吏，不能相离也(卷28，鲁一同《胥吏论四》)，都认识到官、吏是一个共同体中相辅相成的两个方面。
当然，由于官与吏在选任、升迁、待遇和职掌等方面存在一定的差距，决定了二者又有各自不同的利益。因此，胥吏供职衙门之后，往往以敛财为目的，而官员则要考虑为官期间的政绩和个人的前途。而且，做官和习吏所付出的代价有所不同，通常官员任职前所受教育的时间长于胥吏，如有违法事情发生，官员所受到的处罚也较重，因而官员较为爱惜其职，也更便于管理。官员有罪就会被革职，胥吏有罪就会被革役，可是以胥吏所付出的成本，仅仅是革去其职役并不足以约束其行为，胥吏所畏者唯有死罪。显然，对胥吏的管理要难于对官员的管理。
官与吏在私人关系上，有时相处甚欢。胥吏需要借助主官的权势恐吓乡民，伺机牟利，官员也时常通过胥吏勒索百姓，共同分肥。竟然也有胥吏扶助官员之时，如光绪间户部书吏史恩涛，其人能量颇大，为人慷慨，“有倪太史淡园与之交，简放广西知府，贫不能成行，得其资助，乃之任”。即使史恩涛有罪入狱，获释后，士大夫仍“乐与周旋，供其驱使”。
清人往往追慕汉朝较为协调的官吏关系，陈宏谋就曾说过：“(汉代)属吏于府主，分若君臣，情同师友，多有患难周旋，蹈死勿顾者。后世相承以貌，相御以术，苟一日去官，则群吏视之若路人矣。”(卷2，《法录上》)汉代重视文吏，朝廷在选官时儒、吏并用，人们并不以习吏为贱，故而官吏之间能结成友好关系。陈宏谋认为良好的官吏关系应是，“共事公门，朝夕相对，有朋友之谊，即当有体恤之情”(卷4，《戒录》)。他已经看到，官有官的优势，吏也有自己的长处和凭借，双方各居其位，各司其职，互为依存。
问题是清代胥吏的政治地位已远不及汉代，而其职责并未减少，甚至事务更为繁多，其实际职权已经超出制度许可的范围，因此，与此前几朝相比，或是从官僚制度对官吏关系的预设来看，清代官员对行政事权的掌握确有减弱的倾向，对胥吏的控御能力也有所降低。譬如，官员初到衙门，胥吏即以旧规为名，唆使官员违法，以便从中分肥，官员也就逐步为胥吏所控制。嘉庆、道光朝在浙江、广东等地做过地方官的王凤生说：“长随书役，未有不觊本官之苞苴以分肥者。始或藉无碍者以相尝，后则虽有碍者亦伺吾隙以相制。”(卷2)胥吏希望长官多欲而尚刻，只要“一中其计，予夺予求，无不如志矣”(卷4，《戒录》)。对此，乾隆朝辅佐过十几位州县官的资深幕友汪辉祖告诫道，长官不要收受书吏陋规：
财赋繁重之地，印官初到，书吏之有仓库职事者，间有馈献陋规。若辈类非素封，其所馈献，大率挪用钱粮。一经交纳，玩官于股掌之上矣。无论不能觉其弊也，觉之亦必为所挟持，不敢据实究办(《勿受书吏陋规》条)。
一旦收受书吏陋规，则必然为其所制。如果长官能拒绝馈送，则门印等人也就难以染指，即便如此，书吏
们“必且多方怂恿，非有定识定力，不惑者鲜矣!”阳(《勿受书吏陋规》条)陈宏谋也告诫临民之官应平心静气，以防胥吏从中获得把柄，“若夫乘官怒而阴肆其毒，激官怒而倒持其炳，则又胥役惯技，故惟恐官之不忿不怒也”(卷48，《申饬官箴檄》)，官吏之间如同在进行一场智慧和定力的较量。
实际上，官员受制于胥吏的事情屡见不鲜。雍正初年广东潮阳知县魏某就未能驾驭衙役，一旦对其稍加惩治，众衙役竟一哄而散，“登东山石洞，二三百人蜂聚弗返《五营兵食》)，无奈之下，只有请豪绅出面，好言相劝，众衙役才下山供役如常。该知县自此也就受到衙役掣肘。雍正六年(1728)在直隶保定府容城县，因知县李钟俾惩役过严，也发生了胥吏挟官集体罢工事件，“六房书吏及三班衙役俱各散去”，雍正帝朱批说：“昨者山东亦有类斯一事。似此众役挟官，殊属藐法，刁风岂容滋长，自应严究。(卷44下，雍正六年四月十六日宜兆熊、刘师恕奏)，可见各地均有此类事情发生。陈宏谋还指出了某些无良胥吏的一贯伎俩，即为了不被长官揭发其舞弊作奸的行径，他们留意打探长官的隐私，以图挟制长官，而并非出以公心地监督长官(卷4，《戒录》)。正是由于胥吏的种种伎俩，长官往往惧怕胥吏，乾隆朝江南学政刘墉曾奏云：官吏“既畏刁民，又畏生监，兼畏胥吏”(卷670，乾隆二十七年九月上辛酉)。前述户部书吏史恩涛就是手眼通天的人物，“该吏势焰熏灼，不肖士大夫多与交接”(卷28，《职役考二》)，甚至供其驱使，这些官员因有求于他，也就难免有所屈从。
不但在同一衙门内官为吏所制，下级衙门的官员也常为上级官署的胥吏所牵制。道光朝四川按察使方溶颐就说过：“院吏能虐司道，司道吏能虐郡县，郡县之吏与役则更能虐民。”(卷28，方溶颐《世吏世役说》)光绪帝在上谕中也说：“其上司之承差则借公需索州县，州县之差役更百般扰害闾阎。”(卷28，《职役考二》)上级书吏对下级官员的需索显而易见。河南巡抚田文镜要求属员要严加约束书役，不得纵容，他说：“州县之书役蔑视士民，府州之书役即蔑视州县，至于院司道房班并府州而蔑视之矣，皆由官为之纵容。”(卷3上，《劝渝约束衙蠹以肃关防事》)做过福建漳州知州的周镐所言更细致：
上宪之书吏则鱼肉州县之书吏，并能挟制其官。州县莅任，先索到任陋规，其后交代有费，盘查有费，经征有费，奏销有费，滋生烟户有费，《赋役全书》有费，蠲除有费，工程有费，恩赏有费，领有领费，解有解费，划扣有划扣费，举州县毫毛之事，莫不有费。诚如宪札所云，动笔即索，事无空过者。稍不遂意，则驳换捺延，处分降罚，其祸立至。故州县畏之如虎，而奉之如神，州县之书吏亦不得不多方搜索，以求解免(卷24，周镐《上抚军条议》)。
上级官署因拥有较多的行政资源，其书吏便借机盘剥下级长官，而州县官惟恐得罪了他们。周镐又说，上级衙门的长官尚能惩治州县书吏，州县官却不能约束上级书吏，甚至不敢随意议论，好比城社中发现了狐狸和老鼠，灌之不可，焚之不得，稍加非议，人们不认为是针对狐鼠本身，而反以为是要攻取城社，因此，上级衙门的书吏挟制下级长官的现象也就很难杜绝。周镐所言反映了下级官吏对上级胥吏盘剥行为的无奈。田文镜也指出，在下级衙门中存在着惧怕并奉承上司胥吏的现象：
有等庸碌有司视为上司衙役，竭力奉承，或送下程，或送银两。甚至有开正门延见，亲自回拜，听其说情诈钱，而且争田夺地，告债禀租，无不瞻徇情面，以致曲直不分，小民被其鱼肉。各役遂忘其面目，高睨阔步，足高气扬。倘或稍有拂意，则一种酒肉脸皮变作牛头马面，一张澜翻口舌惯能海市蜃楼，使州县官不得不惧怕，不敢不容情。即有一、二强项之吏受不得如此委屈者，未尝不欲详禀惩治，无如投鼠忌器之心人所不免(卷3下，《再行严禁等事》)。
州县官为了巴结上司书役，已毫无是非曲直可言，即使有一两位官员欲向上司告发，又不免生出投鼠忌器之虑。
如何对付上司书役的蛮横行径，康熙朝山东郯城知县黄六鸿的认识应能代表一般官员的想法。他认为，对待上司书役“宜和词愉色，而以严正之理论之，使其敛戢而退可也，不必禀控大人。及其起行，跟役将公馆动用之物，小有损失，亦不必经闻彼主，恐爱惜左右者，每多护局，虽或查究，切责其人，而未免心中不悦，则一番殷勤接待，付之波流矣”(卷28，《抄牌》)，即不可因小失大。当河道总督的书役对黄六鸿属下的书役打下马威时，因过度殴打，黄六鸿接报后，单骑驰往，仍是晓以利害，继而警告说，要将其所逼银两事告之总督，于是上司员役大恐，情愿谢罪，请求不要将此事上报长官。可见在上司员役的需索面前，下级长官十分为难，他们不敢轻易得罪上司员役。正是考虑到这一问题，河南巡抚田文镜在所管辖范围内，严禁司道差役下府州，府州之差役不许下属县，如果确有需办之事，必须将差役姓名报总督衙门查考，以防差役需索下级衙门。
出于挟制长官的目的，胥吏不希望长官与百姓接触。“官与绅士亲，与百姓亲，则左右之人甚疾之，隶役则尤疾之。为官者虽有亲民之心，往往受制于家丁、隶役而不敢行(卷1，谢金銮《居官致用》)。一旦上下阻隔，信息不通，则更便于胥吏舞弊作奸。胥吏还以各种手段拉拢长官。例如，对长官之亲戚子弟及家丁，竭力趋奉，“一官到任，巧于逢迎，先为结识宅门家人及管事亲戚，以为进身之基”(卷3上，《劝谕约束衙蠹以肃关防事》)，其目的“无非依附声势，以为媒利之计耳(卷4，《戒录》)。或是与长官一起宴饮，“昼夜聚赌”(卷10，谢振定《饬吏八则》)。他们在长官面前殷勤奔走，小效微劳，于是与长官日益亲近，“在长官竟视为腹心手足，而不觉此辈既邀宠用，必揽事权”(卷3上，《劝谕约束衙蠹以肃关防事》)。若是长官自身不重操守，就会迅速同流合污，被无良胥吏所把持。
在清代各级衙门的实际行政中确实存在着大量的官不理事、胥吏权重的现象，所谓“官不亲事，事不在官”(卷28，鲁一同《胥吏论三》)。光绪帝的上谕曾言：“(各部)司员不习公事，奉吏如师”(卷28，《职役二》)，官员亦抨击部院长官及地方守令不知日常事务：“部寺长官又多不知曹务，惟任诸司，诸司一委之吏，故京师有‘堂官牛，司官鳅，书吏剔嬲不得休’之语”(庚集，第27页)。州县衙门又如何呢?“今自县令以下，若丞若簿若尉者，事何事乎?催科问胥吏，刑狱问胥吏，盗贼问胥吏。今且仓监驿递，皆问胥吏矣。”(卷28，鲁一同《胥吏论三》)可见清代各级官员有严重的依赖胥吏之风，以致晚清学者冯桂芬说：“后世流品莫贱于吏，至今日而等于奴隶矣；后世权势又莫贵于吏，至今日而驾于公卿矣。”(《易吏胥议》)郭嵩焘更认为，清代与胥吏共天下(胥役类，《例吏利》)，都反映出官吏关系超出了官僚机制的既定目标，使社会心理的平衡被打破。
二、官弱吏强的原因
清代的官场确实存在着官弱吏强的现象，究其缘由，可从以下几个方面加以分析。
第一，与防范官员的预设目标及主官集权的思路有关。
在清代，中央控制地方的手段之一是多设职位，稍分其权，以相互牵制，使主要长官与佐贰官之问有
正副之分，却又不在一个行政体系之内，如州县衙门是以印官为首，所属外而有书吏、衙役，内而有幕友、家人，在同一层机构内有不同的行政系统，使印官与佐贰官之间构成牵制之势。至于省级衙门更是有督、抚、司、道，其机构设置叠床架屋。为防范地方官因久于一职一地而形成自己的势力，朝廷在人事制度上也不令地方官久任，还要回避本籍，以致语言不通，风俗未谙，在施政上无长期打算，公务便多依赖于胥吏与幕友。清末法学家薛允升即认为，明代立法，防官甚于防吏，“因猜忌大臣遂至权归书吏”(卷9，《举用有过官吏》)，实则清代也不例外。胥吏虽有实权，但缺少升职机会，地位卑微，是专制国家及其人格化体现者君主的奴才，朝廷可以放心使用，官员则可能成为皇权的制约因素。
与朝廷防范官员、君主集权的思路相一致，各级衙门的主官也从个人集权的立场出发，更愿意依靠吏役及幕友、家人，而对佐贰官有所戒备。道光朝鲁一同言：“为州县者，宁以其权与吏，不与丞簿尉。其意以为丞簿尉易掣吾肘，而胥吏惟吾欲为。”卷28，鲁一同《胥吏论三》因为丞、簿、尉是朝廷命官，不是州县官自己所选，故州县官宁交权于胥吏，也不予佐贰官以职权。
佐贰官如果对书吏的行为有所不满，官长竟会偏袒自己的书吏。田文镜曾批评这一现象说：“更有一等不肖上司，一闻属员与自己书役作对，外则笑颜可掬，极口赞扬，而内则挟恨怀仇，代为报复，并有愚鲁而直率者即形诸颜色，口角之间不责己之约束不严，而日属官目中无我。”(卷3下，《再行严禁等事》)属官只有闭口不言，书吏自此则更为猖狂。他希望所属各长官应约束胥吏，不要代役报复，为难属官。从田文镜的另一篇文移看，他希望如果出现“上司庇护衙役、反与地方官为仇者(卷3上，《严行申饬事》)的情况，允许向他秘密禀告，他绝不宽贷，可见官长庇护所属吏役之事不在少数。有的长官即使得知胥吏贪赃枉法，竟也予以袒护，以为“是固吾之左右也，浸假而备顾问，浸假而寄腹心，托爪牙，藉以营其私囊。夫且四顾踌躇，以为吾非吏胥，谁与为理”(卷24，侯方域《额吏胥》)，于是无论是非曲直，仍然用之为心腹爪牙。此时，官之原则立场已不在公而在私。
对于许多官长而言，与胥吏有一个逐渐合流的过程。“凡人人官之始，莫不以吏胥为可恶，而及其与之久处也，则吏胥之言，皆顺适吾意者。人情莫不喜顺而恶逆，故于吏胥为易亲。而士民之受吏胥之毒，而赴诉之者，辄以为攻我之私人而树之敌，或至忘其身以徇吏胥，以摧抑士民之气，而后惟吏胥之言是听”。(卷24，储方庆《吏胥议》)，该文的作者储方庆提醒官长，“慎毋以吏胥为私人”，以免为吏胥所误所累。田文镜也要求属官提防书役，“勿以辛苦得来之功名为其孤注”(卷3上，《劝谕约束衙蠹以肃关防事》)。可是，多数官员还是乐意以胥吏为自己人，而忽视胥吏贪赃坏政的一面。当然，胥吏普遍不守法的首要原因在于政治管理体制出了毛病，而不能只归罪于胥吏。
第二，文牍过繁。
清代各级衙门都是依靠有专业分工的胥吏及幕友，来处理日常事务。因为要求每个官员都精通繁复的文牍法例无疑是一件难事，只有依靠胥吏才能找到处理事情的法例依据。道光朝御史朱琦即言：“后世事同法异，多立名目，例牍日繁，不可究诘，势不得不委之胥吏，权反在下矣(卷28，朱琦《读酷吏传》)。关于清代文牍之繁，《清朝续文献通考·职役二》云：
各部旧案，日积月累，穹焉而山，浩焉而海。每办一案，其与此案相似者，难更仆数。司员到部未久，牛毛茧丝，从何着手。而书吏则窟穴于此，轻重之间，早有把握，夙夜钩稽，了如指掌。官生吏熟，百弊以起。
可见，衙门例案堆积如山，官员无从下手，而胥吏久于其职，精通文案，非其人不能检出可以比照的律例。官员的弱项正是胥吏之所长，于是就有权力下移之势的出现。
文法的复杂自有其合理的一面，官僚制度不可一日无法例文案。但是，当官僚制度未能真正从体制上将胥吏纳入到本系统时，对文案拥有管理职权的胥吏，其势力的坐大也就势在必然了。正因为人们意识到文法是胥吏藏奸之窟穴，光绪二十七年(1901)，在八国联军入侵之后，京师衙门案卷多佚于兵火，朝廷便决心乘此机会将六部余下的案卷也一并销毁，“以示廓清弊窦，锐意自强之意”。光绪帝还要求六部：“自此次销毁以后，各部堂官务当督饬各司员，躬亲事务，各视事之繁简，另募书手若干名，专备钞缮文牍之用，不准拟办稿件(卷28，《职役二》)。以后又命六部将前后有歧义的案牍，选出销毁。皇帝希望通过销毁旧案，使胥吏失去舞文渔利、上下其手的凭借，从而一举裁汰书吏，清除胥吏之弊。此前，皇帝还命御史陈璧前往户部，将其无用的例案选出销毁。可是当书吏搬出例案请他遍览时，例案竞堆积得与屋檐等高。陈璧见后，瞠目结舌，只得请书吏择要保存。书吏却言所有例案无一不重要，御史无计可施，只有下令毁掉一些残缺不全的文件了事(胥役类，《各部书吏主案牍》)。胥吏之权重确实与其掌管文案有关。
第三，官不习事，官不久任，且所学非所用。
清代的文法已日趋繁复，而官员并不以朝廷的行政事务为重，甚至视刑名、钱谷、工役、物料为琐碎纷乱之事，不屑为之。官不习事、官不自治的风气在官场蔓延，终至“事不在官”。光绪帝说：“夫吏胥盗权，人人所知，亦人人所恨，而积久不去者，其故有二，一则司员不习公事，奉吏如师。一则贪劣之员，勾结蠹书，分财舞弊。”(卷28，《职役二》)皇帝指责六部的官员不习公事，而将事权付与书吏。御史朱琦也提出了与此相关的不良现象，“且为之长者，如奕棋然，不复久任。曹郎率多新进，所学非所用。吏抱文书以署，漫不能訾省。而为老吏者，积年深，用事久，苛细缴绕，难以卒破，则权之归于胥吏何疑哉?”(卷28，朱琦《读酷吏传》)他认为，胥吏权重的原因除了文牍过繁之外，也有官不久任、所学非所用等因素，而胥吏却是长于文案的老手。官之弱点，正是吏之优长，部分权力流入胥吏之手也就不足为奇了。
官员选用中的回避本籍制度也是造成胥吏权重的因素之一。顾炎武曾言：“自南北互选之后，赴任之人动数千里，必须举债方得到官。而士风不谙，语言难晓，政权所寄多在猾胥。”(卷8，《选补》)冯桂芬也批评回避制度，认为官员到异地就职，所耗舟车人夫之费，所出者非国帑即民膏，加上人地生疏，必然利弊无从咨访，狱讼无从了然，“不得不倚奸胥为耳目，循宿弊以步趋”，即不利于兴利除弊，此外，回避本籍虽然可以减少官员结党营私行为的发生，却也使官员避开了乡评，缺少了对乡评的忌惮之心。他主张府厅州县各官，“无论有亲无亲，皆选近省。县丞以下不出省，复古乡亭之职”(《免回避议》)。宋代也有人批评官员回避制度是造成胥吏权重的缘由之一，可见传统社会在官员人事制度上未能弊而思变，因时立制。
第四，当时体制未能将胥吏正式纳入官僚制系统中，也促使胥吏走向招揽事权的道路。
中国传统社会在官员的选拔、任用、升迁、致仕等方面，形成了一套有效的管理制度，尽管官僚制同样不能缺少胥吏，但是却一贯漠视胥吏的权益。如果能将多数吏役纳入到王朝法定的行政人员系统，将
胥吏、幕友、家人和官员一道进行调整、合并，进而形成新的科层化管理体系，这样，胥吏不但有权，而且担负起一定的责任，并接受有关机构的监督。只有从体制上理顺官吏关系，认可胥吏实际所起到的公务人员的作用，对胥吏的管理才会趋于合理，官僚机制的行政效率才会有所加强，否则，胥吏看不到出路，只有以招揽事权、舞弊牟利、作奸犯科为人生的唯一追求，这也是何以“有不营私之官，而鲜有不营私之吏”(卷28，游百川《请惩治贪残吏胥疏》)的重要缘由。
三、官员仍然是行政事务的主导者
如果暂且不论官僚制在胥吏管理中的失当，仅从官与吏的关系而言，居支配地位的还是官员。在正常情形下，行政事务的决断权在官，胥吏只是具体的执行者，人微言轻，必须听从官员的调遣。况且，官员在才德等综合素质方面要胜过胥吏。因此，在官吏关系上，官员还是有更多的主动性，是指挥者和决断者。陈宏谋言：“按狱问罪，主张原在官司”(卷3，《法录下》)，“为地方官者，大小事件，必须寓目警心，先求明白原委，继须提起线索，更加体察民情，何处最易滋弊，何人可以作弊。书写奔走之事，不能不用书役，而迟速轻重，权衡仍在于官，用书差而不为书差用。”(卷2，陈宏谋《驭书役》)其实，“书吏间知守法，然视用之者以为转移”(《用人不易》)，如果官员有一定的行政能力，又能以政事为重，则胥吏可以为官所把握，为官所用。事实上，从对胥吏职掌的预设来看，也是佐官理民，供奔走驱使。在各种官箴书中，无不有如何驾驭胥吏的专篇，如《钦颁州县事宜》中的“防胥吏”，《佐治要言》中的“检点书吏”，《
学治臆说》中的“勿受书吏陋规”，《
福惠全书》中的“驭衙役”，《
图民录》中的“驭书役之道”，都是教导官员要防范并管理好胥吏，可见在与胥吏的关系中，官员占有主动位置。
晚清“谴责小说”《
二十年目睹之怪现状》第四十八回中，主人翁“我”(即“九死一生”)与江都知县吴继之有一段对话，也可表明官员还是居主导地位的。书中云：
我正和继之说着话时，只见刑房书吏拿了一宗案卷进来。继之叫且放下，那书吏便放下，退了出去。我道：“人家都说衙门里书吏的权，比官还大，差不多州县官竟是木偶，全凭书吏做主的，不知可有这件事?”继之道：“这看本官做得怎么样罢了，何尝是一定的。不过此辈舞弊起来，最容易上下其手。这一边想不出法子，便往那一边想；那一边又想不出来，他也会别寻门路。总而言之：做州县官的，只能把大出进防闲住了；那小节目不能处处留心，只得由他去的了。
虽然舆论认为书吏的权力大于长官，但小说中的这位知县认为，这也要看长官如何行事，在大的方面还是可以控制住书吏的。小说中的故事应可视为现实世界的折射。
聪明的长官能处理好与胥吏的关系，而绝不会束手无策。黄六鸿认为，驾驭胥吏有很多办法，把握刑赏二字尤为重要。“功之可赏，虽有罪而赏必施；罪之应加，虽有功而行必及。于其赏也，而常如其不足；于其罚也，而常怀其不忍”，这样，受到奖赏的胥吏不会小看这份鼓励，自然生出感奋之心，遭到惩罚者也不会因感到过于严酷而有所怨恨。总之，“惟在上者精明以烛之，法制以防之，必罚以惩之，信赏以劝之，矜恤以礼之，至诚以动之。而大要尤在秉心公正，一尘不染，才识超敏，处事裕如，则自家操守先立于无过之地，诸务毕举，顿改其壁垒之观，上司称其廉能，百姓腾其歌颂，前此一班魍魉，何难为我用神，昔日害官扰民，今皆奉公守法。”(卷3，《驭衙役》)黄六鸿以其亲身经历为例，讲到他在山东郯城任知县时，胥吏之所以能守法，倒不是因为良心焕发，而是他让胥吏明白作恶必然要受罚，倒不如守法为上。他到郯城之前，当地刑名、钱谷等大政为矜棍胥役所把持，豪矜土棍号称金刚、天王、罗刹者有24人，三班六房之首领皆其党羽，门子则为其耳目，县务几至废弛。正当他人扼腕叹息之际，黄六鸿访得实情，到县即以驿局胥役为突破口，重责不法者。入署就任后，又出其不意，对有不法行径的20多名胥吏加以杖责，其中杖毙1人，革退5人，在场的胥吏皆角崩稽首，汗如雨下，不得不收敛其行迹。黄六鸿也能加意体恤胥吏，当督抚及部院大差及其员役下县时，黄六鸿都是亲自出面，料理周到，以免上差殴打衙役，这是他矜恤胥吏的用心所在。他认为，只要出于公心，有赏有罚，恩威并用，必然能感化胥吏。他用这种方法，在两年之间，就使“天王金刚洗涤魔心”，“神奸巨蠹消除恶念”。汪辉祖也提出应严格管理胥吏，但是，“严非刑责而已，赏之以道亦严也。以其才尚可用，宜罚而姑贷之，即玩法所自来矣。有功必录，不须抵过，有过必罚，不准议功。随罚随用，使之有以自效，知刑赏皆所自取而官无成心，则人人畏法。”(《驭吏役在刑赏必行》)其赏罚分明、决不姑贷的驭吏思路与黄六鸿大体相同。
尽管舆论大肆抨击胥吏为害政治，还是有不少人意识到吏治之清浊更多地与官员以及官场习气有关。“治吏贵严，而治之本，仍在官而不在吏。大臣果能正己而率属，书役必知所惮而不敢为奸；州县果能励政而勤民，书役更无所乘而不能玩法。肃吏治而安民生，制治之原，尤在于此。”(卷28，费庚吉《请严定惩创书役扰害章程疏》)毕竟官员是各类事务人员行政的榜样，且“足以治吏者官也”，“官诚得人，吏自敛迹(卷28，游百川《请惩治贪残吏胥疏》)。胥吏、长随们甚至“甚乐官之不洁，可缘以为奸……非贿不可假官之声势，实役之多橐囊”(《墨吏不必为》)，官员贪贿，胥吏才可狐假虎威，可见，手操行政主动权者仍是官员。道光朝松江府川沙厅同知何士祁即言：
为官者动云书役疲玩，不思使之所以疲玩者谁乎?标一差票，非三日则即日，乃票出而或忘之矣；出一告示，非查究则严惩，乃示悬而同于虚设矣。甚至悬赏之格，几为废纸，听审之牌，习为虚套。彼书役深知官之于公事，不过具文塞责也，而斤斤于三八卯期之扑责，八分九分之银牌，自云吾能赏罚也，其谁信之(卷3，何士祁《钱漕》)!
工作效率的低下、赏罚不兑现，其责任正在官员自身，胥吏已经熟知官场习气，自然不会用心执行。田文镜也说：“苟本官严于稽查，善于驾驭，则奸猾者亦皆畏法而效尤”(《防胥吏》)，胥吏作弊当然与官员稽查不严有关系。袁枚更认为，造成胥吏舞弊、侵渔百姓的原因在官，“试问已舞之文，判行者谁耶?加印者谁耶?彼舞而我亦随而舞之，不自责而责人，何也?胥之权在行檄，役之权在奉檄”(文集卷18，《答门生王礼圻作令书》)，袁枚的论述已十分深刻。
总之，至少从宋代以来，舆论就对胥吏权重多有抨击，然而，所谓官弱吏强应视为一种倾向，而非事情的完全面貌。其一，与官员相比，胥吏并非就握有绝对的权力，在法定的行政管理制度上，胥吏仍为官员所统领乃至驱使。其二，官吏本应为一体中的两翼，胥吏中的大多数原本就应成为文官中的基础部分。胥吏在事务的办理中必然要获得实际事权，这是由发展着的社会对专业化人员的客观需求所决定的，而朝廷不能应新的形势而进步，既不能不依靠胥吏，又不能从制度上承认其合理权益，将它整合进官僚制层级化系统中来，于是才有“官弱吏强”现象的产生。如果能革新体制，将胥吏纳入文官系统，既是一体两翼，又何来“官弱吏强”之虑，不过是职有分工罢了。由于始终不肯给胥吏以法定的事权，故而才担忧胥吏会逐步获得实权，唯恐官员的既得利益部分落空。所以，“官弱吏强”之说源于制度的不周和官吏关系的不顺，而首先不在于胥吏的强势。
(责任编辑 桂 莉)