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       6月29日，十届全国人大常委会第22次会议通过《中华人民共和国义务教育法（修订案）》，这是我国义务教育发展中具有里程碑意义的一件大事。审议通过的《义务教育法（修订案）》共分为：总则、学生、学校、教师、教育教学、经费保障、法律责任及附则等8章，63条，将于2006年9月1日起施行。
       1986年，我国颁布实施了《义务教育法》，到新的修订案通过之日，已经整整走过了20年。
       新的《义务教育法》有何突破？它将对今后我国义务教育的实践产生怎样的影响？为此，记者走访教育部政策研究与法制建设司司长孙霄兵，请他深入解析新《义务教育法》的突破在哪里。
       进一步强调了义务教育的公益性、统一性与强制性原则
       法律条文：义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。
       实施义务教育，不收学费、杂费。
       孙霄兵：《义务教育法》第一次以法律的形式全面阐述了义务教育的特征与性质。按照原《义务教育法实施条例》的规定，我国城乡的义务教育学校一直收取杂费，用以补充义务教育学校公用经费的不足。温家宝总理在2006年向十届全国人大第四次会议所作的政府工作报告中庄严提出;“从2006年起，用两年时间全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，2006年开始在西部地区实施，2007年扩大到中部和东部地区。”考虑到全面免除杂费需要国务院的统一安排，《义务教育法》在附则中对免除杂费的时间和步骤专门做了授权性规定，明确：“对接受义务教育的适龄儿童、少年不收杂费的实施步骤，由国务院规定。”可以预见，在不远的将来，义务教育免收学费、杂费的法律原则，就将惠及我国城乡的广大适龄儿童、少年。
       建立一系列促进义务教育均衡发展的制度与机制
       法律条文：县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校。
       县级以上地方人民政府根据需要设置相应的实施特殊教育的学校（班），对视力残疾、听力语言残疾和智力残疾的适龄儿童、少年实施义务教育。
       孙霄兵：受社会经济发展水平和历史原因的影响，目前，我国义务教育的发展状况在东中西部、城市与农村、不同学校之间还存在着明显的不均衡。因此，促进义务教育的均衡发展成为法律修订中的重要原则。为缩小不同地区义务教育学校办学标准的差异，国家将制定“学生人均公用经费基本标准”，并要求“省、自治区、直辖市人民政府可以根据本行政区域的实际情况，制定不低于国家标准的学校学生人均公用经费标准”。修订案特别强调了残疾儿童、少年接受义务教育的均衡。
       确立了义务教育经费保障新机制
       法律条文:国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。
       孙霄兵:修订案确立了义务教育纳入国家财政保障，由国务院和地方各级人民政府分担，实行省统筹的经费保障新机制。这是此次修订的重大突破，将从根本上改变我国义务教育的发展模式。
       为使此项原则具有可操作性，修订案又从不同角度完善了相应的制度规范，如：为保障义务教育经费的增长，确立了“三个增长”原则，即：“国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例，保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长，保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长”。
       确立了国务院领导，省级人民政府统筹规划，以县为主的管理体制
       法律条文：义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划，县级人民政府为主管理的体制。
       孙霄兵：修订案根据近年来义务教育特别是农村义务教育管理体制改革的经验，确立了“以县为主”的管理体制，同时，调整了义务教育管理的事权，增加了省级人民政府在实施义务教育中的职责。
       突出强调了推进实施素质教育，提高义务教育的教育、教学质量
       法律条文：国务院教育行政部门根据适龄儿童、少年身心发展的状况和实际情况，确定教学制度、教育教学内容和课程设置，改革考试制度，并改进高级中等学校招生办法，推进实施素质教育。
       学校和教师按照确定的教育教学内容和课程设置开展教育教学活动，保证达到国家规定的基本质量要求。
       国家鼓励学校和教师采用启发式教育等教育教学方法，提高教育教学质量。
       孙霄兵：修订案第一次在法律中提出了素质教育的概念，对在义务教育阶段贯彻实施素质教育提出了具体的要求。
       修订案突出了对义务教育质量的关注，特别重视提高每一所实施义务教育学校的办学水平，重视保护学校、教师、学生的合法权益。为提高农村学校、薄弱学校的办学水平，修订案还专门就鼓励城市教师、高水平教师到农村学校、薄弱学校任教做了规定。
       提高义务教育阶段教师的地位与待遇
       法律条文：国家建立统一的义务教育教师职务制度。教师职务分为初级职务、中级职务和高级职务。
       孙霄兵：这一规定将目前中学教师职务系列和小学教师职务系列统一了起来，将为吸引更多高素质人才到小学任教，调动小学教师的积极性，提高教育质量产生重要的影响。修订案还明确了诸如：“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平”；“在民族地区和边远贫困地区工作的教师享有地区补助津贴”等规定，对保障、提高义务教育阶段教师的地位与待遇都会有产生重要的影响。
       对“上学难、上学贵”等热点难点问题，有针对性地建立了预防、管理与监督机制
       法律条文：县级以上各级人民政府及其有关部门不得以任何名义改变或者变相改变公办学校的性质。
       学校不得分设重点班和非重点班。
       学校不得违反国家规定收取费用，不得以向学生推销或者变相推销商品、服务等方式谋取利益。
       孙霄兵：当前“上学难、上学贵”已经成为人民群众关注的热点问题。各级人民政府及有关部门正在积极着手加以解决。修订案根据近年来改革实践中的经验，做了系统的有针对性的规定。
       为完善对义务教育办学活动的监督机制，修订案专门就教育督导机构的地位与职能做了规定，明确“人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导，督导报告向社会公布。”
       《义务教育法》修订案的颁布、施行，为我国义务教育带来了全新的发展模式、管理机制与制度支持。随着法律的贯彻、实施，我国义务教育必将在若干重要方面呈现出全新的面貌，义务教育改革与发展的方面更加明确，步伐会进一步加快。
       （7月3日《光明日报》，作者为该报记者，标题有改动）
       延伸阅读
       新《义务教育法》今秋实施城市免收杂费没有时间表
       □ 叶 静
       6月29日，十届全国人大常委会第22次会议表决通过《义务教育法》修订草案。其中明确规定“实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施”。但附则中“对接受义务教育的适龄儿童、少年不收杂费的实施步骤，由国务院规定”这一条款却给“全免费”拖了一个尾巴。
       “农村免收杂费明年可以实现，但全部城市完全免收杂费可能稍晚几年。”教育部副部长陈小娅在接受采访时表示。
       争 议
       据了解，对于此条规定，在今年４月、６月常委会会议审议时，曾引起诸多争议。有些审议者认为二者规定不一致，建议删去，或者明确规定一定期限内实现义务教育不收费。
       
       在此争论过程中，教育部和财政部都表示赞成免收杂费，但是相关调研显示，免收杂费农村明年即可做到，城市却难以立即做到。因为城市义务教育经费来源较为复杂，杂费是其中之一。如果不做出前述“尾巴”规定，法律一经通过，实施义务教育收取杂费就是违法。
       尽管有种种争议，最终该规定还是被保留下来。据教育部有关人士透露，中央财政不可能像农村义务教育不收杂费那样把城市都包下来，需要与地方政府沟通，给其一个准备过程。而教育部、财政部目前也正在抓紧进行调研，推动、组织地方政府做好各项准备，力争尽早实现全国所有城市义务教育不收杂费的目标。
       免杂：农村先行
       “应该说，国务院高度重视关于义务教育免杂费的问题，一直在推动义务教育免杂费。”教育部副部长陈小娅说，从今年开始，国务院已经对西部农村的所有中、小学生实施免杂费的工作，从今年春季学期开始到现在为止，中央和省两级财政，已经安排了近75亿资金。其中，中央财政占了65亿。
       “这一次在西部农村取消杂费，以中央财政为主，加上省级财政，首先要补齐。打一个比方，比如原来收了50元的杂费，这笔钱免收以后中央财政要补齐。”陈小娅说。
       据陈小娅介绍，目前西部农村4900万的义务教育阶段学生已经享受到了免杂政策，而且也已经按标准补助了公用经费。此外，根据国务院规定，还将在中部地区选择一些省份实施免杂。不过，考虑到中西部的差距比较大，在中部试点的基础上，将按照国务院规定的步骤，两年之内使中部地区的免杂费工作全部完成”。
       陈小娅表示，在推进中西部地区的义务教育上，中央做出了很多努力，不仅免杂费，还要提高补助的标准，以及实施危房改造的长效机制。为此，省级政府和中央财政也要1∶1地配套。
       宁夏自治区教育厅在接受采访时也表示，宁夏地区今年上半年宁夏就已经开始全免杂费，既包含农村，也包含城市，涉及的杂费问题将由各级财政共同承担。
       “农村义务教育阶段的免杂由国家财政和自治区财政共同承担，其中国家承担80%，自治区承担20%。” 宁夏自治区财政厅教科文处一位处长在接受采访时说。据其介绍，虽然农村免杂主要由中央“埋单”，但城市义务阶段的免杂将由自治区和区县共同承担。其中在农村杂费标准之内的由省财政承担，超出这个标准的则由各地区财政自行承担。
       来自宁夏自治区教育厅的数字显示，宁夏现有义务教育阶段的中小学生97万多名，今年财政为义务教育的投入超过1.2亿多元人民币。
       对于不收杂费可能引起的部分学校财政困难这一担忧，陈小娅说，在农村义务教育的发展中，杂费确实起到了一定的作用，尤其在补足公用经费、保证学校的运转方面。但是，随着政府投入的公用经费的不断增加，学校的财政将不会再有大的困难。
       “五年以后农村学校的公用经费标准，就是小学生300元，中学生500元。事实上，从这学期开始，各地都已经运转得比较好。”陈小娅说。
       城市免杂：考验区域财政
       “从中央财政来说，不可能像对农村义务教育那样，把城市免杂费的工作全部包揽下来，所以需要地方政府做好充分的准备。国务院要求财政部和教育部，在这个问题上要加强调查研究，抓紧制定各项政策，推进和组织地方政府尽早地实现全部免杂费的目标。”陈小娅说。
       虽然新《义务教育法》的“国务院规定”还未出台，教育部财政部也未就城市免杂问题做出明确规定，但已有部分东部城市开始了尝试，南京就是其中之一。
       2006年上半年，南京市玄武和白下两个区率先免除义务教育阶段学生的杂费，惠及近6万名学生，涉及1000多万资金。
       “这些费用都将由这2个区财政承担。”南京市教育局一位工作人员在接受采访时说。据介绍，今年下半年起，南京市在原有2个区免杂的基础上，还将新增鼓楼、建邺及秦淮等三个区免杂。
       和南京不同的是，同样坐落在江苏省的另一座城市苏州，则表示从今年秋季入学开始，将全部免除义务教育阶段的杂费。根据《苏州市实施免费义务教育暂行规定》，从2006年秋季开学起，对全市义务教育阶段学生免收杂费、讲义费和信息技术费，提倡并逐步推广课本循环使用。对享受“两免一补”政策的本市低保家庭、特困家庭子女和残疾儿童同时免收课本费和作业本费。
       对于减免而产生的财政问题，《暂行规定》中也明确“实施免费义务教育由县级以上各级人民政府负责，‘以县为主’设立专项资金，列入财政预算，按时拨付学校。”
       “财政最终会为此支付多少钱，现在还无准确的统计数字”，苏州市教育局信息处一位工作人员在接受采访时说。据其介绍，从苏州市现有的杂费标准来看，从低年级到高年级各有不同，从几十元到一百多元的不等。此前，有媒体预测，苏州各区县财政将为此“埋单”上亿元。
       “关于杂费工作，城市比农村的情况更复杂一些。”陈小娅说，“尽管各地的情况不太一样，有的是今年实行了免杂费，有的可能要稍微晚几年，但这个目标会尽早实现。”
       （《中国经济周刊》2006年第26期，作者为该报记者，标题有改动）