治天下者，宜合治亦宜分治：不合治则不能齐亿万以统于一，而天下争；不分治则不能推一以及乎亿万，而天下乱。柳宗元《封建论》云：有里胥而后有县大夫，有县大夫而后有诸侯，有诸侯而后有方伯连帅，有方伯连帅而后有天子。此合之说也。封建之合，不如郡县之合尤固，故封建不可久而郡县可久。反而言之，天子之不能独治天下，任之大吏；大吏不能独治一省，任之郡守；郡守不能独治一郡，任之县令；县令不能独治一县，任之令以下各官。此分之说也。
       顾氏炎武曰：大官多者其世衰，小官多者其世盛。盖大官所以治治民之官，小官所以治民。分而又分，其数不能不多，其位不能不小。今世治民之官颇少矣。县令藐然七尺耳，控一二百里之广，驭千百万户之众，其能家至户到，而周知其循莠勤惰、饱饥甘苦哉？至令以下各官，非赀选即吏员，流品既杂，志趣多庸，加以间关跋涉、千里万里而来，身家妻子惟一官是食，犬马于富民、鱼肉乎贫民，视令以上尤甚，蠹民而已，何有乎治民？然则今之小官，如顾氏之说更多其 ......

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