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[历史学]清代官弱吏强论
作者:王雪华

《武汉大学学报(人文科学版)》 2008年 第03期

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       [摘要]清代官场存在着严重的官不理事的风气,而胥吏则握有越来越多的行政实权,于是舆论就对胥吏权重多有抨击。考诸清代吏实,所谓官弱吏强应视为一种倾向,而非事情的完全面貌,胥吏并未握有绝对权力,在法定的行政管理制度上,胥吏仍为官员所统领乃至驱使。如果能将胥吏纳入文官系统,则“官弱吏强”之虑自会消解。
       [关键词]清代;官员;胥吏
       [中图分类号]K249 [文献标识码]A [文章编号]1671-88lX(2008)03-0347-08
       在中国古代社会,官员和胥吏是官僚政治体系中不可分割的两个行政载体。官员对一方百姓或所在官署负有行政管理之责,胥吏则是各级衙门中最基层的公务人员,虽然官员的政治和社会地位远远高于胥吏,二者所起作用也并不一致,但他们同是文官制度中的有机构成部分。
       然而,至少自宋代以后,官绅士子均认为各级官府中存在着官弱而吏强的现象,宋代学者叶适即云:“其簿书期会,(官员)一切惟胥吏之听。而吏人根固窟穴,权势熏炙,滥恩横赐,自占优比,渡江之后,文字散逸,旧法往例,尽用省记,轻重予夺,惟意所出……故今世号为‘公人世界’,又以为‘官无封建而吏有封建’者,皆指实而言也。”(卷14)至清代,各种文献显示出此现象并无改变。清初名儒顾炎武说:“今夺百官之权,而一切归之吏胥。是所谓百官者虚名,而柄国者吏胥而已。”(卷8,《吏胥》)乾隆朝著名学者邵晋涵也有类似的看法:“今之吏治,三种人为之,官拥虚名而已。三种人者,幕宾、书吏、长随”(《用人不易》条)。嘉庆皇帝亦言:“自大学士、尚书、侍郎以及百司庶尹,唯诺成风,皆听命于书吏。举一例牢不可破,出一言唯令是从。”(卷130,嘉庆九年六月戊辰)晚清学者李慈铭说:“盖国朝胥吏……实以黑衣下贱之流,而操天下之大柄。”(庚集,第27页)由此可见,清人都在严厉批评一种在他们看来太不正常的政治现象。与此前诸朝相比,清代官场确实存在着严重的官不理事的风气,而胥吏则握有越来越多的行政实权,酿成了部分行政权力乃至决策权力的下移,某些胥吏甚至凌驾于官员之上,这是清代官员和士大夫所不愿看到的。因此,他们难免情绪恐慌,言辞激烈。对于他们抨击胥吏的言论,我们并不能照单全收,以为当时所有的官职真的都形同虚设,胥吏果真拥有至高的权力。当然,胥吏在传统社会中逐步上升的行政实权还是可以想见的。
       国内外史学界对此问题也有一定关注。如日本学者宫崎市定认为,自宋代以后地方官失去了对地方政治的热心,地方政治能够勉强运作正是由于胥吏的存在(第198页),台湾学者缪全吉对明代胥吏窃权的主客观原因有过细致分析。胥吏权重的另一面则是官员权力的相对式微,颜广文即描述了明代官弱吏强的两种表现,祝总斌更进一步指出,古代学者所言“吏胥柄国”并非事实本文以此为基础,着重分析清代的官吏关系、清代官弱吏强现象的存在及其产生的缘由等问题。
       一、由相互依存到官弱吏强
       从官僚机制的预设目标及实际行政需要而言,官员和胥吏原本是一种共生共存、相互依赖的关系。
       胥吏与官员集团是有共同利益的,都是官府中人。吏虽然被界定在官员队伍之外,但毕竟也是“庶人之在官者”(卷1,《总论》),代表官方对百姓实施统治。虽是言胥吏要自强,也反映出胥吏拥有实际的行政职权,官、吏有着共同的行政目标。吏的政治行为是按照制度的安排和主官指令执行对民众统治的行为,胥吏的存在是官僚机制运行的必备要素。即使不论官僚制度已将官与吏纳入其科层化组织中,胥吏也切实地成为中国传统社会后期一个重要的行政承载者,离开了胥吏,官僚政治将无法运转。伴随着胥吏队伍的扩大,官员群体越来越缺少处理具体事务的能力,而胥吏有细致的分工,熟知本衙门或本房的法例文案,能娴熟地解释法例条文,一旦临事便可依据某条例,帮助主官迅速地做出决断。显然,此时长官有了胥吏的佐助才能顺利处理行政事务。
       乾隆朝江西巡抚陈宏谋认为,“官之赖于吏者不少”(卷24,陈宏谋《分发在官法戒录檄》),例如,“按狱问罪,主张原在官司,然承行之吏,苟肯悉心体究,亦可以助官司所不及察”,“官司行一善事,率皆藉资于吏者也”(卷3,《法录下》)。道光朝注重实学的诗人鲁一同也说:“有官则有吏,不能相离也(卷28,鲁一同《胥吏论四》),都认识到官、吏是一个共同体中相辅相成的两个方面。
       当然,由于官与吏在选任、升迁、待遇和职掌等方面存在一定的差距,决定了二者又有各自不同的利益。因此,胥吏供职衙门之后,往往以敛财为目的,而官员则要考虑为官期间的政绩和个人的前途。而且,做官和习吏所付出的代价有所不同,通常官员任职前所受教育的时间长于胥吏,如有违法事情发生,官员所受到的处罚也较重,因而官员较为爱惜其职,也更便于管理。官员有罪就会被革职,胥吏有罪就会被革役,可是以胥吏所付出的成本,仅仅是革去其职役并不足以约束其行为,胥吏所畏者唯有死罪。显然,对胥吏的管理要难于对官员的管理。
       官与吏在私人关系上,有时相处甚欢。胥吏需要借助主官的权势恐吓乡民,伺机牟利,官员也时常通过胥吏勒索百姓,共同分肥。竟然也有胥吏扶助官员之时,如光绪间户部书吏史恩涛,其人能量颇大,为人慷慨,“有倪太史淡园与之交,简放广西知府,贫不能成行,得其资助,乃之任”。即使史恩涛有罪入狱,获释后,士大夫仍“乐与周旋,供其驱使”。
       清人往往追慕汉朝较为协调的官吏关系,陈宏谋就曾说过:“(汉代)属吏于府主,分若君臣,情同师友,多有患难周旋,蹈死勿顾者。后世相承以貌,相御以术,苟一日去官,则群吏视之若路人矣。”(卷2,《法录上》)汉代重视文吏,朝廷在选官时儒、吏并用,人们并不以习吏为贱,故而官吏之间能结成友好关系。陈宏谋认为良好的官吏关系应是,“共事公门,朝夕相对,有朋友之谊,即当有体恤之情”(卷4,《戒录》)。他已经看到,官有官的优势,吏也有自己的长处和凭借,双方各居其位,各司其职,互为依存。
       问题是清代胥吏的政治地位已远不及汉代,而其职责并未减少,甚至事务更为繁多,其实际职权已经超出制度许可的范围,因此,与此前几朝相比,或是从官僚制度对官吏关系的预设来看,清代官员对行政事权的掌握确有减弱的倾向,对胥吏的控御能力也有所降低。譬如,官员初到衙门,胥吏即以旧规为名,唆使官员违法,以便从中分肥,官员也就逐步为胥吏所控制。嘉庆、道光朝在浙江、广东等地做过地方官的王凤生说:“长随书役,未有不觊本官之苞苴以分肥者。始或藉无碍者以相尝,后则虽有碍者亦伺吾隙以相制。”(卷2)胥吏希望长官多欲而尚刻,只要“一中其计,予夺予求,无不如志矣”(卷4,《戒录》)。对此,乾隆朝辅佐过十几位州县官的资深幕友汪辉祖告诫道,长官不要收受书吏陋规:
       财赋繁重之地,印官初到,书吏之有仓库职事者,间有馈献陋规。若辈类非素封,其所馈献,大率挪用钱粮。一经交纳,玩官于股掌之上矣。无论不能觉其弊也,觉之亦必为所挟持,不敢据实究办(《勿受书吏陋规》条)。
       一旦收受书吏陋规,则必然为其所制。如果长官能拒绝馈送,则门印等人也就难以染指,即便如此,书吏
       们“必且多方怂恿,非有定识定力,不惑者鲜矣!”阳(《勿受书吏陋规》条)陈宏谋也告诫临民之官应平心静气,以防胥吏从中获得把柄,“若夫乘官怒而阴肆其毒,激官怒而倒持其炳,则又胥役惯技,故惟恐官之不忿不怒也”(卷48,《申饬官箴檄》),官吏之间如同在进行一场智慧和定力的较量。
       实际上,官员受制于胥吏的事情屡见不鲜。雍正初年广东潮阳知县魏某就未能驾驭衙役,一旦对其稍加惩治,众衙役竟一哄而散,“登东山石洞,二三百人蜂聚弗返《五营兵食》),无奈之下,只有请豪绅出面,好言相劝,众衙役才下山供役如常。该知县自此也就受到衙役掣肘。雍正六年(1728)在直隶保定府容城县,因知县李钟俾惩役过严,也发生了胥吏挟官集体罢工事件,“六房书吏及三班衙役俱各散去”,雍正帝朱批说:“昨者山东亦有类斯一事。似此众役挟官,殊属藐法,刁风岂容滋长,自应严究。(卷44下,雍正六年四月十六日宜兆熊、刘师恕奏),可见各地均有此类事情发生。陈宏谋还指出了某些无良胥吏的一贯伎俩,即为了不被长官揭发其舞弊作奸的行径,他们留意打探长官的隐私,以图挟制长官,而并非出以公心地监督长官(卷4,《戒录》)。正是由于胥吏的种种伎俩,长官往往惧怕胥吏,乾隆朝江南学政刘墉曾奏云:官吏“既畏刁民,又畏生监,兼畏胥吏”(卷670,乾隆二十七年九月上辛酉)。前述户部书吏史恩涛就是手眼通天的人物,“该吏势焰熏灼,不肖士大夫多与交接”(卷28,《职役考二》),甚至供其驱使,这些官员因有求于他,也就难免有所屈从。
       不但在同一衙门内官为吏所制,下级衙门的官员也常为上级官署的胥吏所牵制。道光朝四川按察使方溶颐就说过:“院吏能虐司道,司道吏能虐郡县,郡县之吏与役则更能虐民。”(卷28,方溶颐《世吏世役说》)光绪帝在上谕中也说:“其上司之承差则借公需索州县,州县之差役更百般扰害闾阎。”(卷28,《职役考二》)上级书吏对下级官员的需索显而易见。河南巡抚田文镜要求属员要严加约束书役,不得纵容,他说:“州县之书役蔑视士民,府州之书役即蔑视州县,至于院司道房班并府州而蔑视之矣,皆由官为之纵容。”(卷3上,《劝渝约束衙蠹以肃关防事》)做过福建漳州知州的周镐所言更细致:
       上宪之书吏则鱼肉州县之书吏,并能挟制其官。州县莅任,先索到任陋规,其后交代有费,盘查有费,经征有费,奏销有费,滋生烟户有费,《赋役全书》有费,蠲除有费,工程有费,恩赏有费,领有领费,解有解费,划扣有划扣费,举州县毫毛之事,莫不有费。诚如宪札所云,动笔即索,事无空过者。稍不遂意,则驳换捺延,处分降罚,其祸立至。故州县畏之如虎,而奉之如神,州县之书吏亦不得不多方搜索,以求解免(卷24,周镐《上抚军条议》)。
       上级官署因拥有较多的行政资源,其书吏便借机盘剥下级长官,而州县官惟恐得罪了他们。周镐又说,上级衙门的长官尚能惩治州县书吏,州县官却不能约束上级书吏,甚至不敢随意议论,好比城社中发现了狐狸和老鼠,灌之不可,焚之不得,稍加非议,人们不认为是针对狐鼠本身,而反以为是要攻取城社,因此,上级衙门的书吏挟制下级长官的现象也就很难杜绝。周镐所言反映了下级官吏对上级胥吏盘剥行为的无奈。田文镜也指出,在下级衙门中存在着惧怕并奉承上司胥吏的现象:
       有等庸碌有司视为上司衙役,竭力奉承,或送下程,或送银两。甚至有开正门延见,亲自回拜,听其说情诈钱,而且争田夺地,告债禀租,无不瞻徇情面,以致曲直不分,小民被其鱼肉。各役遂忘其面目,高睨阔步,足高气扬。倘或稍有拂意,则一种酒肉脸皮变作牛头马面,一张澜翻口舌惯能海市蜃楼,使州县官不得不惧怕,不敢不容情。即有一、二强项之吏受不得如此委屈者,未尝不欲详禀惩治,无如投鼠忌器之心人所不免(卷3下,《再行严禁等事》)。
       州县官为了巴结上司书役,已毫无是非曲直可言,即使有一两位官员欲向上司告发,又不免生出投鼠忌器之虑。
       如何对付上司书役的蛮横行径,康熙朝山东郯城知县黄六鸿的认识应能代表一般官员的想法。他认为,对待上司书役“宜和词愉色,而以严正之理论之,使其敛戢而退可也,不必禀控大人。及其起行,跟役将公馆动用之物,小有损失,亦不必经闻彼主,恐爱惜左右者,每多护局,虽或查究,切责其人,而未免心中不悦,则一番殷勤接待,付之波流矣”(卷28,《抄牌》),即不可因小失大。当河道总督的书役对黄六鸿属下的书役打下马威时,因过度殴打,黄六鸿接报后,单骑驰往,仍是晓以利害,继而警告说,要将其所逼银两事告之总督,于是上司员役大恐,情愿谢罪,请求不要将此事上报长官。可见在上司员役的需索面前,下级长官十分为难,他们不敢轻易得罪上司员役。正是考虑到这一问题,河南巡抚田文镜在所管辖范围内,严禁司道差役下府州,府州之差役不许下属县,如果确有需办之事,必须将差役姓名报总督衙门查考,以防差役需索下级衙门。
       出于挟制长官的目的,胥吏不希望长官与百姓接触。“官与绅士亲,与百姓亲,则左右之人甚疾之,隶役则尤疾之。为官者虽有亲民之心,往往受制于家丁、隶役而不敢行(卷1,谢金銮《居官致用》)。一旦上下阻隔,信息不通,则更便于胥吏舞弊作奸。胥吏还以各种手段拉拢长官。例如,对长官之亲戚子弟及家丁,竭力趋奉,“一官到任,巧于逢迎,先为结识宅门家人及管事亲戚,以为进身之基”(卷3上,《劝谕约束衙蠹以肃关防事》),其目的“无非依附声势,以为媒利之计耳(卷4,《戒录》)。或是与长官一起宴饮,“昼夜聚赌”(卷10,谢振定《饬吏八则》)。他们在长官面前殷勤奔走,小效微劳,于是与长官日益亲近,“在长官竟视为腹心手足,而不觉此辈既邀宠用,必揽事权”(卷3上,《劝谕约束衙蠹以肃关防事》)。若是长官自身不重操守,就会迅速同流合污,被无良胥吏所把持。
       在清代各级衙门的实际行政中确实存在着大量的官不理事、胥吏权重的现象,所谓“官不亲事,事不在官”(卷28,鲁一同《胥吏论三》)。光绪帝的上谕曾言:“(各部)司员不习公事,奉吏如师”(卷28,《职役二》),官员亦抨击部院长官及地方守令不知日常事务:“部寺长官又多不知曹务,惟任诸司,诸司一委之吏,故京师有‘堂官牛,司官鳅,书吏剔嬲不得休’之语”(庚集,第27页)。州县衙门又如何呢?“今自县令以下,若丞若簿若尉者,事何事乎?催科问胥吏,刑狱问胥吏,盗贼问胥吏。今且仓监驿递,皆问胥吏矣。”(卷28,鲁一同《胥吏论三》)可见清代各级官员有严重的依赖胥吏之风,以致晚清学者冯桂芬说:“后世流品莫贱于吏,至今日而等于奴隶矣;后世权势又莫贵于吏,至今日而驾于公卿矣。”(《易吏胥议》)郭嵩焘更认为,清代与胥吏共天下(胥役类,《例吏利》),都反映出官吏关系超出了官僚机制的既定目标,使社会心理的平衡被打破。
       二、官弱吏强的原因
       清代的官场确实存在着官弱吏强的现象,究其缘由,可从以下几个方面加以分析。
       第一,与防范官员的预设目标及主官集权的思路有关。
       在清代,中央控制地方的手段之一是多设职位,稍分其权,以相互牵制,使主要长官与佐贰官之问有
       正副之分,却又不在一个行政体系之内,如州县衙门是以印官为首,所属外而有书吏、衙役,内而有幕友、家人,在同一层机构内有不同的行政系统,使印官与佐贰官之间构成牵制之势。至于省级衙门更是有督、抚、司、道,其机构设置叠床架屋。为防范地方官因久于一职一地而形成自己的势力,朝廷在人事制度上也不令地方官久任,还要回避本籍,以致语言不通,风俗未谙,在施政上无长期打算,公务便多依赖于胥吏与幕友。清末法学家薛允升即认为,明代立法,防官甚于防吏,“因猜忌大臣遂至权归书吏”(卷9,《举用有过官吏》),实则清代也不例外。胥吏虽有实权,但缺少升职机会,地位卑微,是专制国家及其人格化体现者君主的奴才,朝廷可以放心使用,官员则可能成为皇权的制约因素。
       与朝廷防范官员、君主集权的思路相一致,各级衙门的主官也从个人集权的立场出发,更愿意依靠吏役及幕友、家人,而对佐贰官有所戒备。道光朝鲁一同言:“为州县者,宁以其权与吏,不与丞簿尉。其意以为丞簿尉易掣吾肘,而胥吏惟吾欲为。”卷28,鲁一同《胥吏论三》因为丞、簿、尉是朝廷命官,不是州县官自己所选,故州县官宁交权于胥吏,也不予佐贰官以职权。
       佐贰官如果对书吏的行为有所不满,官长竟会偏袒自己的书吏。田文镜曾批评这一现象说:“更有一等不肖上司,一闻属员与自己书役作对,外则笑颜可掬,极口赞扬,而内则挟恨怀仇,代为报复,并有愚鲁而直率者即形诸颜色,口角之间不责己之约束不严,而日属官目中无我。”(卷3下,《再行严禁等事》)属官只有闭口不言,书吏自此则更为猖狂。他希望所属各长官应约束胥吏,不要代役报复,为难属官。从田文镜的另一篇文移看,他希望如果出现“上司庇护衙役、反与地方官为仇者(卷3上,《严行申饬事》)的情况,允许向他秘密禀告,他绝不宽贷,可见官长庇护所属吏役之事不在少数。有的长官即使得知胥吏贪赃枉法,竟也予以袒护,以为“是固吾之左右也,浸假而备顾问,浸假而寄腹心,托爪牙,藉以营其私囊。夫且四顾踌躇,以为吾非吏胥,谁与为理”(卷24,侯方域《额吏胥》),于是无论是非曲直,仍然用之为心腹爪牙。此时,官之原则立场已不在公而在私。
       对于许多官长而言,与胥吏有一个逐渐合流的过程。“凡人人官之始,莫不以吏胥为可恶,而及其与之久处也,则吏胥之言,皆顺适吾意者。人情莫不喜顺而恶逆,故于吏胥为易亲。而士民之受吏胥之毒,而赴诉之者,辄以为攻我之私人而树之敌,或至忘其身以徇吏胥,以摧抑士民之气,而后惟吏胥之言是听”。(卷24,储方庆《吏胥议》),该文的作者储方庆提醒官长,“慎毋以吏胥为私人”,以免为吏胥所误所累。田文镜也要求属官提防书役,“勿以辛苦得来之功名为其孤注”(卷3上,《劝谕约束衙蠹以肃关防事》)。可是,多数官员还是乐意以胥吏为自己人,而忽视胥吏贪赃坏政的一面。当然,胥吏普遍不守法的首要原因在于政治管理体制出了毛病,而不能只归罪于胥吏。
       第二,文牍过繁。
       清代各级衙门都是依靠有专业分工的胥吏及幕友,来处理日常事务。因为要求每个官员都精通繁复的文牍法例无疑是一件难事,只有依靠胥吏才能找到处理事情的法例依据。道光朝御史朱琦即言:“后世事同法异,多立名目,例牍日繁,不可究诘,势不得不委之胥吏,权反在下矣(卷28,朱琦《读酷吏传》)。关于清代文牍之繁,《清朝续文献通考·职役二》云:
       各部旧案,日积月累,穹焉而山,浩焉而海。每办一案,其与此案相似者,难更仆数。司员到部未久,牛毛茧丝,从何着手。而书吏则窟穴于此,轻重之间,早有把握,夙夜钩稽,了如指掌。官生吏熟,百弊以起。
       可见,衙门例案堆积如山,官员无从下手,而胥吏久于其职,精通文案,非其人不能检出可以比照的律例。官员的弱项正是胥吏之所长,于是就有权力下移之势的出现。
       文法的复杂自有其合理的一面,官僚制度不可一日无法例文案。但是,当官僚制度未能真正从体制上将胥吏纳入到本系统时,对文案拥有管理职权的胥吏,其势力的坐大也就势在必然了。正因为人们意识到文法是胥吏藏奸之窟穴,光绪二十七年(1901),在八国联军入侵之后,京师衙门案卷多佚于兵火,朝廷便决心乘此机会将六部余下的案卷也一并销毁,“以示廓清弊窦,锐意自强之意”。光绪帝还要求六部:“自此次销毁以后,各部堂官务当督饬各司员,躬亲事务,各视事之繁简,另募书手若干名,专备钞缮文牍之用,不准拟办稿件(卷28,《职役二》)。以后又命六部将前后有歧义的案牍,选出销毁。皇帝希望通过销毁旧案,使胥吏失去舞文渔利、上下其手的凭借,从而一举裁汰书吏,清除胥吏之弊。此前,皇帝还命御史陈璧前往户部,将其无用的例案选出销毁。可是当书吏搬出例案请他遍览时,例案竞堆积得与屋檐等高。陈璧见后,瞠目结舌,只得请书吏择要保存。书吏却言所有例案无一不重要,御史无计可施,只有下令毁掉一些残缺不全的文件了事(胥役类,《各部书吏主案牍》)。胥吏之权重确实与其掌管文案有关。
       第三,官不习事,官不久任,且所学非所用。
       清代的文法已日趋繁复,而官员并不以朝廷的行政事务为重,甚至视刑名、钱谷、工役、物料为琐碎纷乱之事,不屑为之。官不习事、官不自治的风气在官场蔓延,终至“事不在官”。光绪帝说:“夫吏胥盗权,人人所知,亦人人所恨,而积久不去者,其故有二,一则司员不习公事,奉吏如师。一则贪劣之员,勾结蠹书,分财舞弊。”(卷28,《职役二》)皇帝指责六部的官员不习公事,而将事权付与书吏。御史朱琦也提出了与此相关的不良现象,“且为之长者,如奕棋然,不复久任。曹郎率多新进,所学非所用。吏抱文书以署,漫不能訾省。而为老吏者,积年深,用事久,苛细缴绕,难以卒破,则权之归于胥吏何疑哉?”(卷28,朱琦《读酷吏传》)他认为,胥吏权重的原因除了文牍过繁之外,也有官不久任、所学非所用等因素,而胥吏却是长于文案的老手。官之弱点,正是吏之优长,部分权力流入胥吏之手也就不足为奇了。
       官员选用中的回避本籍制度也是造成胥吏权重的因素之一。顾炎武曾言:“自南北互选之后,赴任之人动数千里,必须举债方得到官。而士风不谙,语言难晓,政权所寄多在猾胥。”(卷8,《选补》)冯桂芬也批评回避制度,认为官员到异地就职,所耗舟车人夫之费,所出者非国帑即民膏,加上人地生疏,必然利弊无从咨访,狱讼无从了然,“不得不倚奸胥为耳目,循宿弊以步趋”,即不利于兴利除弊,此外,回避本籍虽然可以减少官员结党营私行为的发生,却也使官员避开了乡评,缺少了对乡评的忌惮之心。他主张府厅州县各官,“无论有亲无亲,皆选近省。县丞以下不出省,复古乡亭之职”(《免回避议》)。宋代也有人批评官员回避制度是造成胥吏权重的缘由之一,可见传统社会在官员人事制度上未能弊而思变,因时立制。
       第四,当时体制未能将胥吏正式纳入官僚制系统中,也促使胥吏走向招揽事权的道路。
       中国传统社会在官员的选拔、任用、升迁、致仕等方面,形成了一套有效的管理制度,尽管官僚制同样不能缺少胥吏,但是却一贯漠视胥吏的权益。如果能将多数吏役纳入到王朝法定的行政人员系统,将
       胥吏、幕友、家人和官员一道进行调整、合并,进而形成新的科层化管理体系,这样,胥吏不但有权,而且担负起一定的责任,并接受有关机构的监督。只有从体制上理顺官吏关系,认可胥吏实际所起到的公务人员的作用,对胥吏的管理才会趋于合理,官僚机制的行政效率才会有所加强,否则,胥吏看不到出路,只有以招揽事权、舞弊牟利、作奸犯科为人生的唯一追求,这也是何以“有不营私之官,而鲜有不营私之吏”(卷28,游百川《请惩治贪残吏胥疏》)的重要缘由。
       三、官员仍然是行政事务的主导者
       如果暂且不论官僚制在胥吏管理中的失当,仅从官与吏的关系而言,居支配地位的还是官员。在正常情形下,行政事务的决断权在官,胥吏只是具体的执行者,人微言轻,必须听从官员的调遣。况且,官员在才德等综合素质方面要胜过胥吏。因此,在官吏关系上,官员还是有更多的主动性,是指挥者和决断者。陈宏谋言:“按狱问罪,主张原在官司”(卷3,《法录下》),“为地方官者,大小事件,必须寓目警心,先求明白原委,继须提起线索,更加体察民情,何处最易滋弊,何人可以作弊。书写奔走之事,不能不用书役,而迟速轻重,权衡仍在于官,用书差而不为书差用。”(卷2,陈宏谋《驭书役》)其实,“书吏间知守法,然视用之者以为转移”(《用人不易》),如果官员有一定的行政能力,又能以政事为重,则胥吏可以为官所把握,为官所用。事实上,从对胥吏职掌的预设来看,也是佐官理民,供奔走驱使。在各种官箴书中,无不有如何驾驭胥吏的专篇,如《钦颁州县事宜》中的“防胥吏”,《佐治要言》中的“检点书吏”,《学治臆说》中的“勿受书吏陋规”,《福惠全书》中的“驭衙役”,《图民录》中的“驭书役之道”,都是教导官员要防范并管理好胥吏,可见在与胥吏的关系中,官员占有主动位置。
       晚清“谴责小说”《二十年目睹之怪现状》第四十八回中,主人翁“我”(即“九死一生”)与江都知县吴继之有一段对话,也可表明官员还是居主导地位的。书中云:
       我正和继之说着话时,只见刑房书吏拿了一宗案卷进来。继之叫且放下,那书吏便放下,退了出去。我道:“人家都说衙门里书吏的权,比官还大,差不多州县官竟是木偶,全凭书吏做主的,不知可有这件事?”继之道:“这看本官做得怎么样罢了,何尝是一定的。不过此辈舞弊起来,最容易上下其手。这一边想不出法子,便往那一边想;那一边又想不出来,他也会别寻门路。总而言之:做州县官的,只能把大出进防闲住了;那小节目不能处处留心,只得由他去的了。
       虽然舆论认为书吏的权力大于长官,但小说中的这位知县认为,这也要看长官如何行事,在大的方面还是可以控制住书吏的。小说中的故事应可视为现实世界的折射。
       聪明的长官能处理好与胥吏的关系,而绝不会束手无策。黄六鸿认为,驾驭胥吏有很多办法,把握刑赏二字尤为重要。“功之可赏,虽有罪而赏必施;罪之应加,虽有功而行必及。于其赏也,而常如其不足;于其罚也,而常怀其不忍”,这样,受到奖赏的胥吏不会小看这份鼓励,自然生出感奋之心,遭到惩罚者也不会因感到过于严酷而有所怨恨。总之,“惟在上者精明以烛之,法制以防之,必罚以惩之,信赏以劝之,矜恤以礼之,至诚以动之。而大要尤在秉心公正,一尘不染,才识超敏,处事裕如,则自家操守先立于无过之地,诸务毕举,顿改其壁垒之观,上司称其廉能,百姓腾其歌颂,前此一班魍魉,何难为我用神,昔日害官扰民,今皆奉公守法。”(卷3,《驭衙役》)黄六鸿以其亲身经历为例,讲到他在山东郯城任知县时,胥吏之所以能守法,倒不是因为良心焕发,而是他让胥吏明白作恶必然要受罚,倒不如守法为上。他到郯城之前,当地刑名、钱谷等大政为矜棍胥役所把持,豪矜土棍号称金刚、天王、罗刹者有24人,三班六房之首领皆其党羽,门子则为其耳目,县务几至废弛。正当他人扼腕叹息之际,黄六鸿访得实情,到县即以驿局胥役为突破口,重责不法者。入署就任后,又出其不意,对有不法行径的20多名胥吏加以杖责,其中杖毙1人,革退5人,在场的胥吏皆角崩稽首,汗如雨下,不得不收敛其行迹。黄六鸿也能加意体恤胥吏,当督抚及部院大差及其员役下县时,黄六鸿都是亲自出面,料理周到,以免上差殴打衙役,这是他矜恤胥吏的用心所在。他认为,只要出于公心,有赏有罚,恩威并用,必然能感化胥吏。他用这种方法,在两年之间,就使“天王金刚洗涤魔心”,“神奸巨蠹消除恶念”。汪辉祖也提出应严格管理胥吏,但是,“严非刑责而已,赏之以道亦严也。以其才尚可用,宜罚而姑贷之,即玩法所自来矣。有功必录,不须抵过,有过必罚,不准议功。随罚随用,使之有以自效,知刑赏皆所自取而官无成心,则人人畏法。”(《驭吏役在刑赏必行》)其赏罚分明、决不姑贷的驭吏思路与黄六鸿大体相同。
       尽管舆论大肆抨击胥吏为害政治,还是有不少人意识到吏治之清浊更多地与官员以及官场习气有关。“治吏贵严,而治之本,仍在官而不在吏。大臣果能正己而率属,书役必知所惮而不敢为奸;州县果能励政而勤民,书役更无所乘而不能玩法。肃吏治而安民生,制治之原,尤在于此。”(卷28,费庚吉《请严定惩创书役扰害章程疏》)毕竟官员是各类事务人员行政的榜样,且“足以治吏者官也”,“官诚得人,吏自敛迹(卷28,游百川《请惩治贪残吏胥疏》)。胥吏、长随们甚至“甚乐官之不洁,可缘以为奸……非贿不可假官之声势,实役之多橐囊”(《墨吏不必为》),官员贪贿,胥吏才可狐假虎威,可见,手操行政主动权者仍是官员。道光朝松江府川沙厅同知何士祁即言:
       为官者动云书役疲玩,不思使之所以疲玩者谁乎?标一差票,非三日则即日,乃票出而或忘之矣;出一告示,非查究则严惩,乃示悬而同于虚设矣。甚至悬赏之格,几为废纸,听审之牌,习为虚套。彼书役深知官之于公事,不过具文塞责也,而斤斤于三八卯期之扑责,八分九分之银牌,自云吾能赏罚也,其谁信之(卷3,何士祁《钱漕》)!
       工作效率的低下、赏罚不兑现,其责任正在官员自身,胥吏已经熟知官场习气,自然不会用心执行。田文镜也说:“苟本官严于稽查,善于驾驭,则奸猾者亦皆畏法而效尤”(《防胥吏》),胥吏作弊当然与官员稽查不严有关系。袁枚更认为,造成胥吏舞弊、侵渔百姓的原因在官,“试问已舞之文,判行者谁耶?加印者谁耶?彼舞而我亦随而舞之,不自责而责人,何也?胥之权在行檄,役之权在奉檄”(文集卷18,《答门生王礼圻作令书》),袁枚的论述已十分深刻。
       总之,至少从宋代以来,舆论就对胥吏权重多有抨击,然而,所谓官弱吏强应视为一种倾向,而非事情的完全面貌。其一,与官员相比,胥吏并非就握有绝对的权力,在法定的行政管理制度上,胥吏仍为官员所统领乃至驱使。其二,官吏本应为一体中的两翼,胥吏中的大多数原本就应成为文官中的基础部分。胥吏在事务的办理中必然要获得实际事权,这是由发展着的社会对专业化人员的客观需求所决定的,而朝廷不能应新的形势而进步,既不能不依靠胥吏,又不能从制度上承认其合理权益,将它整合进官僚制层级化系统中来,于是才有“官弱吏强”现象的产生。如果能革新体制,将胥吏纳入文官系统,既是一体两翼,又何来“官弱吏强”之虑,不过是职有分工罢了。由于始终不肯给胥吏以法定的事权,故而才担忧胥吏会逐步获得实权,唯恐官员的既得利益部分落空。所以,“官弱吏强”之说源于制度的不周和官吏关系的不顺,而首先不在于胥吏的强势。
       (责任编辑 桂 莉)